Δημόσια έργα: Απαράδεκτη η προσφυγή του αναδόχου αν δεν προηγηθεί η άσκηση ένστασης και αίτησης θεραπείας (νομολογία)

ΣτΕ 876/2013: Δημόσια έργα. Απαράδεκτη η προσφυγή του αναδόχου αν δεν προηγηθεί η άσκηση ένστασης και αίτησης θεραπείας. Δεν έχει υποχρέωση η Διοίκηση να ενημερώσει τον ανάδοχο για την ενδικοφανή διαδικασία, διότι προβλέπεται από τις διατάξεις του νόμου 1418/84, που οφείλει ο ανάδοχος να γνωρίζει. Aντίθετη μειοψηφία. «…Eπειδή, το άρθρο 12 του ν. 1418/1984 (Α 23), {όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο ασκήσεως του εν λόγω ενδίκου βοηθήματος ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου (13.2.1998)}, ορίζει ότι «1. Κατά των πράξεων της διευθύνουσας Υπηρεσίας, που προσβάλλει έννομο συμφέρον του αναδόχου, χωρεί ένσταση. Η ένσταση ασκείται με κατάθεση στη διευθύνουσα Υπηρεσία, μέσα σε ανατρεπτική προθεσμία 15 ημερών, από την κοινοποίηση της πράξης, ........

2. Η ένσταση απευθύνεται στην προϊσταμένη αρχή, ... Η αρμόδια αρχή υποχρεούται να εκδώσει την απόφασή της μέσα σε δύο μήνες από την κατάθεση της ένστασης. 3. Αν η ένσταση απορριφθεί στο σύνολό της ή μερικώς ή αν παρέλθει άπρακτη η δίμηνη προθεσμία της προηγούμενης παραγράφου, ο ανάδοχος μπορεί να ασκήσει αίτηση θεραπείας σε ανατρεπτική προθεσμία τριών μηνών, από την κοινοποίηση της απόφασης ή από την άπρακτη πάροδο του διμήνου ..... 7. Σε κάθε αίτηση θεραπείας αποφασίζει ο Υπουργός Δημοσίων Εργων, ύστερα από γνώμη του Τεχνικού Συμβουλίου, μέσα σε προθεσμία τριών μηνών από την επίδοση της αίτησης θεραπείας. 8. Αν η αίτηση θεραπείας απορριφθεί με απόφαση του Υπουργού Δημοσίων Εργων ή αν ο Υπουργός δεν εκδώσει την απόφασή του μέσα στην τρίμηνη προθεσμία της προηγούμενης παραγράφου, δικαιούται αυτός που υπέβαλε την αίτηση θεραπείας να προσφύγει στο αρμόδιο δικαστήριο σύμφωνα με τις διατάξεις του επόμενου άρθρου. 9. …». Το επόμενο δε άρθρο 13 του ίδιου νόμου ορίζει ότι «1. Κάθε διαφορά μεταξύ των συμβαλλομένων μερών που προκύπτει από τη σύμβαση κατασκευής δημοσίου έργου επιλύεται από το αρμόδιο δικαστήριο σύμφωνα με τις διατάξεις των επομένων παραγράφων. 2. Αρμόδιο δικαστήριο για την εκδίκαση των πιο πάνω διαφορών είναι το Εφετείο … 3. … 4. Της προσφυγής στο Εφετείο προηγείται υποχρεωτικά αίτηση θεραπείας, σύμφωνα με τις διατάξεις του προηγούμενου άρθρου, διαφορετικά η προσφυγή κηρύσσεται απαράδεκτη .....….».

6. Επειδή, όπως προκύπτει από τις ανωτέρω ειδικές διατάξεις, η τήρηση της προβλεπόμενης στο άρθρο 12 του ν. 1418/1984 ενδικοφανούς διαδικασίας (άσκηση ένστασης και εν συνεχεία αίτησης θεραπείας), ορίζεται ρητώς ως προϋπόθεση του παραδεκτού της, κατά το άρθρο 13 του ίδιου νόμου, προσφυγής ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου επί διαφορών που ανακύπτουν μεταξύ των συμβαλλομένων μερών, χωρίς να επιβάλλεται από τις εν λόγω διατάξεις η υποχρέωση στη Διοίκηση να προβαίνει σε ενημέρωση του αναδόχου για την ενδικοφανή αυτή διαδικασία. Και ναι μεν με την απόφαση 2892/1993 της Ολομελείας του Δικαστηρίου, έγινε δεκτό ότι η μη άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής δεν καθιστά απαράδεκτη την αίτηση ακυρώσεως σε περίπτωση κατά την οποία η Διοίκηση δεν ενημέρωσε τον αιτούντα, με την ίδια την επίμαχη πράξη ή το έγγραφο κοινοποιήσεώς της, ότι κατά της πράξης αυτής προβλέπεται ως προϋπόθεση του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως, η άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής, εντός ορισμένης προθεσμίας και ενώπιον συγκεκριμένου οργάνου. Ωστόσο, τα κριθέντα με την απόφαση αυτή της Ολομελείας καθ’ ερμηνεία της γενικής διατάξεως του άρθρου 45 παρ. 2 του π.δ. 18/1989, αφορούν ενημέρωση του ενδιαφερομένου για την ύπαρξη ειδικής διαδικαστικής διατάξεως διοικητικού νόμου, η οποία προβλέπει την άσκηση, κατά ορισμένης πράξης, ενδικοφανούς προσφυγής, η άσκηση της οποίας αποτελεί, κατά τον γενικό δικονομικό κανόνα που τάσσει το εν λόγω άρθρο, προϋπόθεση της παραδεκτής προσβολής της πράξεως αυτής με αίτηση ακυρώσεως και δεν μπορούν να ισχύσουν και σε περιπτώσεις όπου η ίδια δικονομική διάταξη η οποία προβλέπει την άσκηση συγκεκριμένου ειδικού ενδίκου βοηθήματος, επιτάσσει ρητώς την προηγούμενη τήρηση της οριζόμενης με αυτήν ενδικοφανούς διαδικασίας ως προϋπόθεση του παραδεκτού του εν λόγω ενδίκου βοηθήματος. Και ευλόγως, διότι η επιβαλλόμενη στη Διοίκηση υποχρέωση ενημέρωσης αποσκοπεί στην ικανοποίηση πραγματικής ανάγκης ενημέρωσης των ενδιαφερομένων για την τήρηση της προβλεπόμενης από ειδική διάταξη νόμου ενδικοφανούς διαδικασίας ως προϋπόθεσης της παροχής δικαστικής προστασίας, τέτοια δε ανάγκη ενημέρωσης δεν υφίσταται, όταν με δικονομικές διατάξεις, οι οποίες προβλέπουν την άσκηση συγκεκριμένου ενδίκου βοηθήματος, επιτάσσεται η προηγούμενη τήρηση της οριζόμενης στις ίδιες αυτές διατάξεις, ενδικοφανούς διαδικασίας. Επομένως, υποχρέωση ενημέρωσης δεν μπορεί να θεωρηθεί επιβαλλομένη και για τις, κατ’ άρθρο 12 του ν. 1418/84, ένσταση και αίτηση θεραπείας, η άσκηση των οποίων τάσσεται ως προϋπόθεση του παραδεκτού της προσφυγής του άρθρου 13 του νόμου αυτού, δεδομένου ότι η ενδικοφανής αυτή διαδικασία δεν προβλέπεται από ειδική διάταξη, διαδικαστικού χαρακτήρα, άλλου διοικητικού νόμου, αλλά από τις ίδιες διατάξεις του αυτού νόμου (άρθρα 12 και 13 ν. 1418/84), για την έννοια των οποίων δεν καταλείπεται καμία εύλογη αμφιβολία. Αλλωστε, δεν μπορεί ευλόγως να γίνει δεκτό ότι μια εργοληπτική επιχείρηση εγγεγραμμένη στο μητρώο εργοληπτικών επιχειρήσεων, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 15 και 16 του ν. 1418/1984, με σκοπό την κατασκευή δημοσίων έργων, η οποία, κατά την συνήθη πορεία των πραγμάτων, μετέχει σε διαγωνισμούς για την ανάθεση της κατασκευής δημοσίων έργων και η οποία έχει ανακηρυχθεί ανάδοχος με βάση τις διατάξεις του ανωτέρω ν. 1418/1984, αγνοεί τις διατάξεις των άρθρων 12 και 13 του ισχύοντος από το 1984 νόμου αυτού, οι οποίες αφορούν τη δικαστική της προστασία επί διαφορών που ανακύπτουν κατά το στάδιο της εκτέλεσης του δημοσίου έργου. Με αυτά τα δεδομένα, τυχόν αποδοχή της αντιθέτου απόψεως θα υπερακόντιζε το σκοπό της ενημέρωσης και θα επέτρεπε την καταστρατήγηση των ανωτέρω διατάξεων του ν. 1418/1984, οι οποίες, λόγω της σοβαρότητας του αντικειμένου των δημοσίων έργων, προβλέπουν την υποχρεωτική τήρηση ενδικοφανούς διαδικασίας σε δυο μάλιστα στάδια. Μειοψήφησε η Σύμβουλος Α. Χλαμπέα, η οποία διατύπωσε την εξής άποψη: Από τις διατάξεις των άρθρων 12 και 13 του ν. 1418/1984, συνάγεται, ενόψει της ως άνω 2892/1993 αποφάσεως της Ολομελείας, της παγίας έκτοτε νομολογίας του Α’ και του ΣΤ’ Τμήματος του Δικαστηρίου επί διαφορών από την εκτέλεση δημοσίων έργων (βλ. ΣτΕ 2090/1999, 1992/2003, 1269/2004, 2756/2008, 3237, 3614/2009 κα), καθώς και της πολυπλοκότητας και των αλλεπάλληλων τροποποιήσεων της σχετικής νομοθεσίας, ότι προκειμένου να καταστεί δυνατή η εκ μέρους του αναδόχου τήρηση της διοικητικής διαδικασίας, από την οποία εξαρτάται το παραδεκτό της ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού δικαστηρίου προσφυγής του, απαιτείται να γνωστοποιείται σ’ αυτόν από την υπηρεσία, με ειδική μνεία στην ίδια την πράξη ή στο τυχόν συνοδεύον αυτήν έγγραφο, η ενδικοφανής προσφυγή στην οποία υπόκειται η πράξη αυτή, το διοικητικό όργανο ενώπιον του οποίου ασκείται και η προς τούτο τασσόμενη από το νόμο αποκλειστική προθεσμία. Συνέπεια τούτου είναι ότι εάν η Διοίκηση δεν τηρήσει την υποχρέωσή της αυτή, η μη άσκηση ή η μη προσήκουσα άσκηση της προβλεπόμενης από το νόμο ενδικοφανούς διαδικασίας δεν καθιστά, εκ μόνου του λόγου τούτου, απαράδεκτο το ασκούμενο ένδικο βοήθημα. Περαιτέρω, όμως κατά την άποψη αυτή, το εκ της μη τηρήσεως της ενδικοφανούς διαδικασίας απαράδεκτο, δεν θεραπεύεται σε περίπτωση που, αν και παραλείφθηκε η ως άνω ενημέρωση, αποδεικνύεται ή ομολογείται ότι ο ανάδοχος-προσφεύγων γνώριζε την υποχρέωση τηρήσεως της ως άνω διοικητικής προδικασίας, καθώς και τους ειδικότερους όρους αυτής. (βλ. μειοψ. ΣτΕ 1992/2003)...» (Τ.Ν.Π. Ισοκράτης)