ΣτΕ 646/2015: Εκτός ορίων νομοθετικής εξουσιοδότησης κανονιστική πράξη
περί παραχώρησης του συνόλου των αιγιαλών της χώρας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α.
και περί συλλήβδην εκ των προτέρων έγκρισης της περαιτέρω μεταβίβασης από τους
Ο.Τ.Α. σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας. Με την ΣτΕ 646/2015 κρίθηκε παράνομη και ακυρωτέα κοινή απόφαση των Υπουργών
Οικονομικών και Εσωτερικών με αντικείμενο, μεταξύ άλλων, την απευθείας
παραχώρηση, με αντάλλαγμα, δικαιωμάτων απλής χρήσης στο σύνολο του αιγιαλού και
της παραλίας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. και την έγκριση της περαιτέρω
μεταβιβάσεως των δικαιωμάτων αυτών από τους Ο.Τ.Α. σε τρίτους.
Ειδικότερα, το
Δικαστήριο επανέλαβε την πάγια νομολογία του για τη συνταγματική προστασία των
ακτών, ως οικοσυστημάτων που αποτελούν ουσιώδες μέρος του φυσικού
περιβάλλοντος, και δη ευπαθές, τα οποία πρέπει να τελούν υπό ιδιαίτερο
καθεστώς, ήπιας διαχειρίσεως και αναπτύξεως, εναρμονιζόμενο προς τη
συνταγματικώς κατοχυρωμένη αρχή της βιώσιμης αναπτύξεως. Το καθεστώς αυτό αποτελεί
συνήθως αντικείμενο ειδικού νόμου, σε κάθε περίπτωση, πάντως, οι ακτές
αποτελούν ευθέως αντικείμενο της επιβαλλομένης με το άρθρο 24 του Συντάγματος
προστασίας (ΣτΕ 2713/2013, 4542/2009, 2506/ 2002, 3346/1999 κ.ά.). Συναφώς,
επεσήμανε ότι μέριμνα για την προστασία των ακτών λαμβάνεται και σε υπερεθνικό
επίπεδο, με το πρωτόκολλο για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών
της Μεσογείου, το οποίο αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της διεθνούς σύμβασης για
την προστασία του θαλασσίου περιβάλλοντος και των παρακτίων περιοχών της
Μεσογείου, δηλ. της διεθνούς σύμβασης της Βαρκελώνης, όπως έχει πλέον
μετονομασθεί και αποτελεί μέρος του ενωσιακού δικαίου (ΣτΕ 3977/ 2010,
2752/2013, απόφαση του ΔΕΚ της 7.10.2004 Επιτροπή κατά Γαλλίας C- 239/03, για
την προστασία της λίμνης Berre). Εξάλλου, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι τα
κοινόχρηστα πράγματα, στα οποία, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 967 του
Αστικού Κώδικα, 1 και 5 του αν. ν. 2344/1940 (Α΄ 154) και 2 του ν. 2971/2001
(Α΄ 285), περιλαμβάνονται ο αιγιαλός και η παραλία, ανήκουν στη δημόσια κτήση
και προορίζονται για την άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται
στην κοινοχρησία τους. Με το δε άρθρο 970 του Αστικού Κώδικα τίθεται βασικός
κανόνας του δημοσίου δικαίου κατά τον οποίο η, επί τη βάσει των κατ’ ιδίαν
διατάξεων, παραχώρηση από την διοικητική αρχή σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα
ιδιαιτέρων δικαιωμάτων σε κοινόχρηστα πράγματα, είναι νόμιμη μόνον εάν και εφ’
όσον, και μετά την παραχώρηση των εν λόγω δικαιωμάτων, εξακολουθεί να
εξυπηρετείται ή τουλάχιστον να μην αναιρείται η κατά τον προορισμό του
πράγματος κοινή χρήση αυτού (ΣτΕ Ολομ. 394/ 1963, 1377/1971, 2799/1972,
61/1974, 1467/1990, 891-895/2008, ΣτΕ 2696/1980, 2188/1982, 4807/1984,
386/1989, 1708/1995, 2685/2010, 2793/2012). Ο κανόνας αυτός, του κατ’ αρχήν
επιτρεπτού της παραχωρήσεως ιδιαιτέρων δικαιωμάτων σε κοινόχρηστα πράγματα υπό
την προϋπόθεση όμως ότι εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, δεν αναιρείται η κοινή
χρήση του πράγματος, σύμφωνα με τον προορισμό του, επαναλαμβάνεται, προκειμένου
περί του αιγιαλού και της παραλίας, και στη σχετική ειδική διοικητική νομοθεσία
(ν. 2971/2001, άρθρα 2, 13, 14 και 15 παρ. 3, τα οποία παρατίθενται σε επόμενες
σκέψεις). Υπό το πρίσμα των ανωτέρω συνταγματικών και υπερνομοθετικών αρχών και
κανόνων δικαίου, καθώς και της αποτυπωμένης στο άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 2971/2001
γενικής ρήτρας περί ευθύνης του Κράτους για την προστασία του οικοσυστήματος
των παράκτιων ζωνών, το Δικαστήριο έκρινε ότι: α) Οι ρυθμίσεις των άρθρων 13
και 15 του ίδιου νόμου, περί παραχώρησης απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας και
περί γενικών ρυθμίσεων για τις παραχωρήσεις, αντίστοιχα, έχουν την έννοια ότι η
παραχώρηση δικαιωμάτων απλής χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας, στους
πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. για την άσκηση δραστηριοτήτων που είναι, καταρχήν, ήπιες
και συμβατές με τον προορισμό των στοιχείων αυτών του φυσικού περιβάλλοντος ως
κοινοχρήστων, πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση, ύστερα από
εξατομικευμένη κρίση της Διοικήσεως, συνοδευόμενη από τα αναγκαία διαγράμματα,
με την οποία θα τίθενται και οι αναγκαίοι όροι και περιορισμοί ενόψει των
ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του
αιγιαλού, προκειμένου να διασφαλισθεί και η κατά προορισμό χρήση του ως
κοινόχρηστου αγαθού. Ως εκ τούτου, η συλλήβδην παραχώρηση με την προσβαλλόμενη
κ.υ.α. του συνόλου των αιγιαλών της χώρας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. βρίσκεται
εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως της παρ. 5 του άρθρου 13 του ν. 2971/2001.
Εξάλλου, ενόψει της, κατά τα εκτεθέντα, σημασίας του παράκτιου χώρου ως
στοιχείου του φυσικού περιβάλλοντος, κατά την ορθή έννοια του νόμου (βλ.
σχετικά και άρ. 9 παρ. 2 και 14 παρ. 6 του νόμου), η αρμοδιότητα παραχώρησης
αιγιαλού και παραλίας ανήκει και στον Υπουργό Περιβάλλοντος, από κοινού με τους
Υπουργούς Οικονομικών και Εσωτερικών και β) Η προβλεπόμενη στο άρθρο 15 παρ. 5
του ν. 2971/2001 έγκριση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών για την
περαιτέρω μεταβίβαση σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και
παραλίας εκ μέρους των Ο.Τ.Α. ως παραχωρησιούχων, χορηγείται κατά περίπτωση,
προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι του νομοθέτη για την προστασία των
παράκτιων οικοσυστημάτων, που κινδυνεύουν από την υπερεκμετάλλευση και να
διαφυλαχθεί η κοινοχρησία τους, δεδομένου άλλωστε ότι δεν νοείται συλλήβδην εκ
των προτέρων έγκριση εκ μέρους των αρμοδίων Υπουργών μεταβιβάσεων που θα
χωρήσουν μελλοντικά. Τούτο διότι, αφενός έτσι απεμπολούν την αρμοδιότητα
ασκήσεως εποπτείας επί των πράξεων των Ο.Τ.Α., ενώ ταυτόχρονα θέτουν σε
διακινδύνευση τα παράκτια οικοσυστήματα. Συνεπώς, η διάταξη του άρθρου 8 της
προσβαλλόμενης κ.υ.α., με την οποία εγκρίνεται η περαιτέρω μεταβίβαση του
δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας από τους Ο.Τ.Α. Α΄ βαθμού προς
τρίτους, είναι εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως του άρθρου 15 παρ. 3 του ν.
2971/2001. Ενόψει, όμως, της σπουδαιότητας των πιο πάνω ζητημάτων, η υπόθεση
παραπέμφθηκε στην επταμελή σύνθεση του Ε΄ Τμήματος. (ste.gr)
.jpg)
Σχόλια