Συνθήκη του Σένγκεν: Ένα ευρωπαϊκό κεκτημένο κλυδωνίζεται

Της Έφης Θωμά, Δικηγόρου LL.M., MES

Οι πέντε χώρες της Ευρώπης που αρχικά υπέγραψαν τη Συνθήκη του Σένγκεν τον Ιούλιο του 1985 στην μικρή κωμόπολη Schengen του Λουξεμβούργου, που βρίσκεται κοντά στα σύνορα με την Γερμανία και τη Γαλλία, ήταν η Γερμανία, το Λουξεμβούργο, η Γαλλία και η Ολλανδία. Στόχος της Συνθήκης του Σένγκεν ήταν η σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα, ως προς την κυκλοφορία των προσώπων και τη διευκόλυνση της μεταφοράς και της διακίνησης των

εμπορευμάτων.

Στην Συνθήκη του Σένγκεν προσχώρησαν με μεταγενέστερες Συμφωνίες και Πρωτόκολλα οι περισσότερες χώρες μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) καθώς και χώρες μη μέλη της ΕΕ, όπως η Νορβηγία, η Ισλανδία, η Ελβετία και το Λιχτενστάιν. Το θεσμικό και νομικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης υιοθέτησε τη Συνθήκη του Σένγκεν, δημιουργώντας το λεγόμενο κεκτημένο του Σένγκεν (Schengen acquis). Βάσει του ευρωπαϊκού ιδεώδους οι συνοριακοί έλεγχοι αντιστρατεύονται την ελευθερία, την ειρηνική συνύπαρξη και την ενότητα στην Ευρώπη.

Με το νόμο 2514/1997 κυρώθηκε στην Ελλάδα η Συνθήκη του Σένγκεν. Σημαντική παράμετρος της Συνθήκης είναι ότι οι χώρες που εντάσσονται στη ζώνη Σένγκεν και έχουν εξωτερικά σύνορα της ΕΕ, είναι υπεύθυνες να εξασφαλίζουν την πραγματοποίηση σωστών ελέγχων και την αποτελεσματική επιτήρηση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ. Συνεπώς, οι επιθεωρήσεις και οι έλεγχοι στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ πρέπει είναι αρκετά αυστηροί για την παρεμπόδιση της λαθρομετανάστευσης, του λαθρεμπορίου ναρκωτικών και άλλων παράνομων δραστηριοτήτων.

Δυνάμει του άρθρου 26 παρ. 2 του ίδιου νόμου «τα Συμβαλλόμενα Μέρη υποχρεούνται, υπό την επιφύλαξη των υποχρεώσεων που απορρέουν από την προσχώρησή τους στη Σύμβαση της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 σχετικά με το καθεστώς προστασίας των προσφύγων, όπως έχει τροποποιηθεί από το Πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης της 31ης Ιανουαρίου 1967 και λαμβάνοντας υπόψη τους συνταγματικούς κανόνες τους, να εισαγάγουν κυρώσεις κατά των μεταφορέων που προωθούν από ένα τρίτο κράτος προς το έδαφός τους με εναέρια ή θαλάσσια συγκοινωνία αλλοδαπούς που δεν είναι κάτοχοι των απαιτούμενων ταξιδιωτικών εγγράφων».

Οι τρομοκρατικές επιθέσεις στην Κοπεγχάγη, το Παρίσι και τις Βρυξέλλες, η θεαματική εισροή προσφύγων και μεταναστών στο ευρωπαϊκό έδαφος, υποσκάπτουν τα θεμέλια του κεκτημένου του Σένγκεν. Οι πιέσεις είναι ισχυρές και πολλές χώρες της Ευρώπης επέβαλαν προσωρινούς συνοριακούς ελέγχους. Ωστόσο, σε έναν χώρο ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων που αποτελεί ένα από τα σημαντικότερα επιτεύγματα της Ένωσης, η επαναφορά του ελέγχου των εσωτερικών συνόρων θα πρέπει να αποτελεί εξαίρεση.  

Μια σημαντική τροποποίηση της Συνθήκης του Σένγκεν έγινε πρόσφατα με τον Κανονισμό (ΕΕ) 2016/399 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Μαρτίου 2016, με γνώμονα την ενίσχυση της ασφάλειας. Βάσει του νέου Κανονισμού σε έναν ευρωπαϊκό χώρο χωρίς ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα, είναι απαραίτητη η κοινή αντιμετώπιση καταστάσεων που επηρεάζουν σοβαρά τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια του χώρου αυτού επιτρέποντας προσωρινά την επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα. 

Η αναγκαιότητα και η αναλογικότητα του μέτρου της επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα θα πρέπει να εξετάζεται σε σχέση με την απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια, να είναι αυστηρά περιορισμένης εμβέλειας και διάρκειας, να παραμένει εξαίρεση και να αποτελεί μόνο μέτρο έσχατης ανάγκης, βασιζόμενο σε συγκεκριμένα αντικειμενικά κριτήρια και να παρακολουθείται σε επίπεδο Ένωσης.

Η μετανάστευση και η διέλευση των εξωτερικών συνόρων από μεγάλο αριθμό υπηκόων τρίτων χωρών δεν θα πρέπει καθαυτή να θεωρείται απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η παρέκκλιση από τη θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων πρέπει να ερμηνεύεται αυστηρά, η δε έννοια της δημόσιας τάξης προϋποθέτει την ύπαρξη πραγματικής, συντρέχουσας και αρκούντως σοβαρής απειλής για κάποιο από τα θεμελιώδη συμφέροντα της κοινωνίας.

Όταν διαπιστώνονται σοβαρές αδυναμίες στην πραγματοποίηση ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα, θα πρέπει να εκχωρηθούν εκτελεστικές αρμοδιότητες στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή ώστε να προβαίνει σε συστάσεις στο αξιολογούμενο κράτος μέλος για τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων όπως η ανάπτυξη ευρωπαϊκών ομάδων συνοριοφυλάκων, η υποβολή στρατηγικών σχεδίων ή, ως έσχατη ανάγκη και συνεκτιμώντας τη σοβαρότητα της κατάστασης, το κλείσιμο ενός συγκεκριμένου σημείου διέλευσης των συνόρων.

Οι ευρωσκεπτικιστές θεωρούν ότι η Συνθήκη του Σένγκεν αποτελεί πλέον την «ανοικτή πόρτα» για παράνομους μετανάστες και εγκληματίες. Η τροποποίηση της με τον άνω Κανονισμό θεσμοθετεί στο άρθρο 25 την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα για περιορισμένη περίοδο που δεν υπερβαίνει τις 30 ημέρες. Στην παρούσα συγκυρία έξι χώρες της ζώνης Σένγκεν έχουν ενεργοποιήσει τους συνοριακούς τους ελέγχους: η Αυστρία, η Δανία, η Γαλλία, η Γερμανία, η Νορβηγία και η Σουηδία. Οι έλεγχοι που έχει ενεργοποιήσει η Ουγγαρία έχουν επίδραση σε δύο χώρες που δεν ανήκουν στη Ζώνη Σένγκεν, δηλαδή στην Κροατία και την Σερβία, αν και έχει επιβάλει και προσωρινούς συνοριακούς ελέγχους στα σύνορα με την Σλοβενία που αποτελεί χώρα της Ζώνης Σένγκεν.

Η διαλαμβανόμενη σταδιακή κατάργηση της Συνθήκης του Σένγκεν θα έχει σημαντική επίδραση στην ενιαία ευρωπαϊκή αγορά και το κοινό ευρωπαϊκό νόμισμα. Συνέπεια αυτών θα είναι η αύξηση της ανεργίας στην Ένωση. Η ευρωζώνη και τα ανοικτά σύνορα είναι δύο στενά συνδεδεμένες έννοιες, παρά τις τυχόν αντικρουόμενες απόψεις. Κοινή αποτελεί, τέλος, η διαπίστωση κορυφαίων ευρωπαίων αξιωματούχων ότι οι κλυδωνισμοί της Συνθήκης του Σένγκεν και η ενδεχόμενη κατάργησή της θα επιφέρει απρόβλεπτες πολιτικές συνέπειες και ένα καίριο πλήγμα στα θεμέλια του ευρωπαϊκού οικοδομήματος. 

Το τελευταίο εδράζεται στις απαράμιλλες αρχές, αξίες και στόχους της ΕΕ, όπως περιγράφονται στην οικεία Συνθήκη (άρθρο 3) και είναι μεταξύ άλλων η δημιουργία ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα και η προαγωγή της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής και της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών. Η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση απειλείται και η ανάγκη αντιμετώπισης της ασύμμετρης αυτής απειλής είναι επιτακτική.