 |
«Μεσόγεια-Ένα χαμένο περιβόλι της Αττικής»
από το βιβλίο του Γιώργου Ιατρού, εκδ. ΑΩ
|
Της Σόφης Ε. Παυλάκη, Δικηγόρου
Συνταγματική προστασία ιδιοκτησίας. Επιτρεπτή μεταβολή
προορισμού ακινήτων και περιορισμοί δυνατών χρήσεων και εκμεταλλεύσεως.
Εφαρμογή αρχής της αναλογικότητας. Ερμηνεία άρθρου 22 § 1 ν. 1650/1986.
Δικαίωμα αποζημίωσης λόγω περιορισμών της ιδιοκτησίας για την προστασία
στοιχείων της πολιτιστικής κληρονομιάς. Αίτηση ακυρώσεως και ευθεία αγωγή
αποζημίωσης. Η πρόσφατη απόφαση 1603/2016[1] του Ε΄ Τμήματος του
Συμβουλίου της Επικρατείας εξεδόθη επί αιτήσεως ακυρώσεως της τεκμαιρόμενης από
την άπρακτη
πάροδο τριμήνου σιωπηράς απορρίψεως εκ μέρους της Διοικήσεως του
από 26.12.2012 ενδίκου αιτήματος των αιτούντων, φερομένων ως ιδιοκτητών
αγροτεμαχίων σε θέση της κτηματικής περιφέρειας Δήμου Ραφήνας - Πικερμίου
Περιφερειακής Ενότητας Ανατολικής Αττικής, τα οποία βρίσκονται στη ζώνη Α΄
(ζώνες πρασίνου) του από 20.2.2003 πδ/τος (Δ΄ 199), με το οποίο καθορίζονται
χρήσεις γης και όροι και περιορισμοί δόμησης στην εκτός σχεδίου και εκτός ορίων
οικισμών προ του έτους 1923 ευρύτερη περιοχή των Μεσογείων, που περιλαμβάνεται
στην εγκριθείσα με το πδ/γμα της 22.6-7.7.1983 (Δ΄ 284) Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου
Ν. Αττικής. Οι αιτούντες ζητούσαν να τους καταβληθεί αποζημίωση, κατ΄ άρθρο 17 του
Συντάγματος, 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ και 22 § 1 ν.
1650/1986 συνεπεία του εξαιρετικά επαχθούς χαρακτήρα των περιορισμών και
απαγορεύσεων που υφίστανται οι ιδιοκτησίες τους από την ένταξή τους στη ζώνη
πρασίνου του ως άνω διατάγματος.
Το Δικαστήριο διατύπωσε την άποψη ότι, κατά την έννοια των
συνταγματικών διατάξεων των §§ 1 και 2 του άρθρου 17 και της § 1 του άρθρου 24,
τα εμπράγματα δικαιώματα επί ακινήτου, όπως η κυριότητα, προστατεύονται στο
πλαίσιο του προορισμού του ακινήτου, που περιλαμβάνει το φάσμα των επιτρεπτών
χρήσεών του, οι οποίες καθορίζονται κυριαρχικώς είτε απ΄ ευθείας από
συνταγματικές διατάξεις είτε από τον νομοθέτη ή κατ΄ εξουσιοδότησή του από τη
Διοίκηση σε συμφωνία με το Σύνταγμα.
Προκειμένου να επιτευχθεί ο συνταγματικός
στόχος της διαφυλάξεως του φυσικού περιβάλλοντος, κατά τα ανωτέρω, εν όψει και
του κοινωνικού χαρακτήρα του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, επιτρέπεται η λήψη μέτρων
συνισταμένων στη μεταβολή του προορισμού των ακινήτων και στον περιορισμό του
φάσματος των δυνατών χρήσεων τους ή την ένταση της εκμεταλλεύσεώς τους. Τα
μέτρα αυτά πρέπει να θεσπίζονται με σεβασμό προς τη συνταγματική αρχή της
αναλογικότητας, δηλαδή να είναι πρόσφορα για την επίτευξη του ανωτέρω στόχου
και να μην υπερβαίνουν το αναγκαίο προς τούτο μέτρο, πλην δεν απαγορεύεται να
έχουν ως αποτέλεσμα την ουσιώδη στέρηση της χρήσεως ακινήτου κατά τον προορισμό
του. Στην τελευταία αυτή περίπτωση γεννάται αξίωση του θιγομένου ιδιοκτήτη να
του καταβληθεί αποζημίωση ανάλογα με την έκταση, την ένταση και τη χρονική
διάρκεια της στερήσεως.[2]
Προς τις συνταγματικές
αυτές διατάξεις στοιχεί το άρθρο 22 παρ. 1 του ν. 1650/1986, το οποίο,
έχει την έννοια ότι, αν τα ανωτέρω μέτρα έχουν ως αποτέλεσμα την προαναφερόμενη
ουσιώδη στέρηση της χρήσεως της ιδιοκτησίας κατά τον προορισμό της, είτε η
ιδιοκτησία αυτή ευρίσκεται σε περιοχή προστασίας της φύσεως, είτε σε ζώνη
προστασίας της, η αποζημίωση του ιδιοκτήτη δεν ανήκει απλώς στη διακριτική
ευχέρεια της Διοικήσεως, αλλά γεννάται αξίωσή του προς αποζημίωση, η οποία
θεμελιώνεται ευθέως στη διάταξη αυτή, αδιαφόρως αν έχει περιληφθεί η σχετική
ρήτρα στην κανονιστική πράξη επιβολής των περιοριστικών όρων και απαγορεύσεων.
Το δικαίωμα αυτό του ιδιοκτήτη ασκείται με την υποβολή αιτήσεως στη Διοίκηση,
με την οποία αυτός μπορεί να ζητήσει και συγκεκριμένο τρόπο αποζημιώσεώς του,
εκ των προβλεπομένων στο ανωτέρω άρθρο (ανταλλαγή με έκταση του Δημοσίου -
παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας εκτάσεως σε παραπλήσια περιοχή για ανάλογη χρήση
ή εκμετάλλευση - καταβολή εφ΄ άπαξ ή περιοδικής αποζημιώσεως - μεταφορά
συντελεστή δομήσεως), τον οποίο η Διοίκηση οφείλει να αποδεχθεί αν αυτό είναι
δυνατό υπό τα νομικά και πραγματικά δεδομένα της υποθέσεως. Σε αντίθετη
περίπτωση, ο θιγόμενος ιδιοκτήτης αποζημιώνεται με έναν από τους λοιπούς εκ των
προαναφερομένων τρόπων, κατά τη σχετική κρίση της Διοικήσεως, η οποία πρέπει να
αιτιολογείται και ως προς την επιλογή του τρόπου αποζημιώσεως. Το θέμα, πάντως,
της αποζημιώσεως ρυθμίζεται κατά το νόμο αυτοτελώς και δεν επηρεάζει την κρίση
σχετικά με τον χαρακτηρισμό εκτάσεως ως περιοχής προστασίας ή ως περιφερειακής
ζώνης προστασίας και με την επιβολή περιοριστικών μέτρων.[3]
Περαιτέρω έγινε δεκτό ότι, κατά την έννοια των διατάξεων του
άρθρου 19 του ν. 3028/2002 (Α΄ 153), οι οποίες περιέχουν ολοκληρωμένο πλέγμα
ρυθμίσεων για το θέμα της αποζημίωσης του ιδιοκτήτη ακινήτου, επί του οποίου
επιβάλλονται μέτρα περιοριστικά της ιδιοκτησίας με σκοπό την προστασία στοιχείων
του πολιτιστικού περιβάλλοντος, για τη διεκδίκηση αποζημίωσης με βάση τις
διατάξεις αυτές απαιτείται υποβολή σχετικού αιτήματος του ενδιαφερομένου
ιδιοκτήτη, για το οποίο αποφαίνεται ο Υπουργός Πολιτισμού με πράξη εκδιδομένη
ύστερα από γνώμη της οικείας Επιτροπής, η απόφαση δε του Υπουργού Πολιτισμού,
με την οποία ολοκληρώνεται η διαδικασία αυτή, αποτελεί εκτελεστή διοικητική
πράξη, η οποία υπόκειται σε αίτηση ακυρώσεως, δεδομένου ότι δεν προβλέπεται
άλλο ένδικο βοήθημα κατ΄ αυτής.[4]
Εφ΄ όσον δε με τις
διατάξεις αυτές αναγνωρίζεται πλέον ρητά δικαίωμα αποζημίωσης λόγω επιβολής
περιορισμών στην ιδιοκτησία για την προστασία πολιτιστικών στοιχείων και
θεσπίζεται σχετική διαδικασία, ο ενδιαφερόμενος οφείλει να ασκήσει το δικαίωμά
του με την τήρηση της διαδικασίας αυτής και δεν δικαιούται πλέον ν΄ ασκήσει
αγωγή ερειδομένη ευθέως στο άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος, δεδομένου ότι με
τις ανωτέρω ρυθμίσεις του άρθρου 19 του ν. 3028/2002 εξέλιπε το νομοθετικό κενό
για την κάλυψη του οποίου είχε γίνει δεκτή η δυνατότητα ευθείας αγωγής για
αποζημίωση, έτσι ώστε η παράλειψη του νομοθέτη να θεσπίσει διατάξεις σχετικές
με την αποζημίωση ιδιοκτήτη για την επιβολή ουσιωδών περιορισμών στην
ιδιοκτησία του κατ΄ εφαρμογή της νομοθεσίας για την προστασία της πολιτιστικής
κληρονομιάς, να μην οδηγεί σε αδρανοποίηση της ρητής συνταγματικής επιταγής για
την καταβολή αυτής της αποζημίωσης. Είναι δε άλλο το ζήτημα της δυνατότητας του
θιγομένου ιδιοκτήτη να ασκήσει, αντί της αιτήσεως ακυρώσεως ή μετά την ακύρωση
της πράξεως αυτής, αγωγή αποζημιώσεως κατ΄ άρθρο 105 ΕισΝΑΚ, ισχυριζόμενος ότι
η εκδιδομένη επί της αιτήσεώς του εκτελεστή διοικητική πράξη, που δέχεται μόνον
εν μέρει ή απορρίπτει την αίτηση αυτή, είναι παράνομη και ζημιογόνος για τον
ίδιο.[5]
Όπως επίσης αναφέρεται στην εξεταζομένη απόφαση, κατά την
έννοια του άρθρου 22 ν. 1650/1986, παρέχεται στον θιγόμενο ιδιοκτήτη η
δυνατότητα να επιδιώξει με αίτησή του προς τη Διοίκηση την αναγνώριση ότι έχει
επέλθει ουσιώδης στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας του κατά τον προορισμό της
και περαιτέρω τον καθορισμό του τρόπου της αποζημίωσής του με την ανταλλαγή της
έκτασής του με έκταση του Δημοσίου ή την παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας έκτασης
σε παραπλήσια περιοχή για ανάλογη χρήση ή εκμετάλλευση ή την καταβολή εφ΄ άπαξ
ή περιοδικής αποζημίωσης ή τη μεταφορά συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία. Η
Διοίκηση υποχρεούται εν προκειμένω να εξετάσει το σχετικό αίτημα και αφού λάβει
υπ΄ όψη την κατ΄ άρθρο 24 του Συντάγματος επιβαλλομένη προστασία του φυσικού
περιβάλλοντος, να κρίνει αν με τα δεδομένα της συγκεκριμένης υποθέσεως έχει
επέλθει ουσιώδης στέρηση της χρήσεως της ιδιοκτησίας σε σχέση με τον προορισμό
της, εν όψει και του ισχύοντος στην περιοχή χωροταξικού και πολεοδομικού
καθεστώτος και αν συντρέχει περίπτωση να χορηγηθεί στον θιγόμενο ιδιοκτήτη ένα
από τα προβλεπόμενα στην παρ. 1 του άρθρου 22 του ν. 1650/1986 αντισταθμίσματα.
Περαιτέρω, αν η Διοίκηση διαπιστώσει ότι πράγματι συντρέχει τέτοια περίπτωση
και δεν είναι δυνατή η ανταλλαγή της εκτάσεως με έκταση του Δημοσίου ή η
παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας εκτάσεως σε παραπλήσια περιοχή ή η μεταφορά
συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία, έχει την υποχρέωση να καθορίσει το ύψος
της οφειλομένης χρηματικής αποζημιώσεως και τον τρόπο καταβολής. Ως εκ τούτου,
απαιτείται οπωσδήποτε υποβολή εκ μέρους του θιγομένου ιδιοκτήτη αιτήσεως στη
Διοίκηση, η οποία ύστερα από στάθμιση των σχετικών δυνατοτήτων, είτε δέχεται το
αίτημα επιλέγοντας τον τρόπο αποζημιώσεως, είτε το απορρίπτει με πράξη
αυτοτελώς προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως.
Στην κρινομένη υπόθεση έγινε δεκτό ότι η παράλειψη της
Διοικήσεως (ήτοι των Υπουργών ΠΕΚΑ και Οικονομικών), να εκφέρει κρίση περί του αν
συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 22 παρ. 1 ν. 1650/1996 στην
επίδικη περίπτωση και αν αποδέχεται τον συγκεκριμένο τρόπο αποζημιώσεως, αν
αυτό είναι δυνατό υπό τα νομικά και πραγματικά δεδομένα της υποθέσεως, είτε σε
αντίθετη περίπτωση επιλέγοντας έναν από τους λοιπούς εκ των προβλεπομένων
τρόπων, κατά τη σχετική κρίση της, που πρέπει να αιτιολογείται και ως προς την
επιλογή του τρόπου αποζημιώσεως, είναι αυτοτελώς προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως,
η οποία ασκείται παραδεκτώς. Λόγω όμως της σπουδαιότητας του ζητήματος και εν όψει
εν μέρει διαφορετικής νομολογίας του Α΄ Τμήματος του Δικαστηρίου,[6] το Τμήμα έκρινε ότι η
υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί στη μείζονα (επταμελή) σύνθεσή του.
[1] Βλ. ΣτΕ
1603/2016 (Τμ. Ε΄) σε: περιοδικό «Περιβάλλον & Δίκαιο» τ. 3/2016, εκδ.
Νομική Βιβλιοθήκη (www.nbonline.gr/). Η
υπόθεση αφορά το νομοθετικό πλαίσιο των διατάξεων: πδ/γμα της 20.2.2003 (Δ΄
199), πδ/γμα της 22.6-7.7.1983 (Δ΄ 284), άρθρων: 17 (§ 1) 25 (§ 4), 4 (§ 5)
Συντ., 1 Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου ΕΣΔΑ, 22 (§ 1) ν. 1650/1986, 105 ΕισΝΑΚ,
19 ν. 3028/2002 (Α΄ 153), 45 (§ 4) πδ/τος 18/1989 (Α΄ 8).
[2] Βλ. ΣτΕ
2929/2011, 4536/2005, 3067/2001.
[3] Βλ. ΣτΕ
2929/2011, 3641/2009, 2601-3/2005, 4566-71/2005, 4536/2005, πρβλ. 3111/2008,
3224/2009.
[4] ΣτΕ 4641/2011.
[5] ΣτΕ 2128/2014,
4627/2013, πρβλ. 4494/2013, 4641, 4151, 3419/2011.
[6] Βλ. ΣτΕ
4283/2013, 3899/2014.
Σχόλια