Γράφει η Γεωργία Τσάκνη, Δρ. Νομικής Σχολής ΔΠΘ
1.Γραφειοκρατία και «πάγιες
αδυναμίες» της δημόσιας διοίκησης
Αν και οι πολιτικοί επιστήμονες
χρησιμοποιούν την έννοια της γραφειοκρατίας αναφερόμενοι στη διοίκηση του
κράτους, οι οικονομολόγοι χρησιμοποιούν τον εν λόγω όρο περιγράφοντας τις μη
εμπορικές οργανώσεις[1]. Η έννοια της γραφειοκρατίας συναντάται σε διάφορους
τομείς του δημόσιου βίου, αλλά δεν
υπάρχει αμφιβολία πως το ευρύ κοινωνικό σύνολο συνδέει την έννοια αυτή με το
δημόσιο τομέα.
Η έννοια της γραφειοκρατίας αποτελεί τη γνωστότερη ίσως
παθογένεια της δημόσιας διοίκησης, η οποία ταλανίζει το δημόσιο τομέα και
δημιουργεί σοβαρά προβλήματα, αναφορικά με την οργάνωση και τη λειτουργία του.
Η «γραφειοκρατία» διατυπώθηκε από τον Max Weber και
αναφέρεται στη μορφή οργάνωσης «που
χαρακτηρίζεται από συγκεντρωτισμό, ιεραρχία, εξουσία, πειθαρχία, κανόνες,
καριέρα, καταμερισμό εργασίας, θητεία». Οι θιασώτες του γραφειοκρατικού
τρόπου οργάνωσης επισημαίνουν ότι παρέχει σαφείς διαδικασίες επικοινωνίας και
προδιαγραφές εξουσίας, αρμοδιότητας και ευθύνης, αποκλείοντας ή μειώνοντας σε
μεγάλο βαθμό φαινόμενα ευνοιοκρατίας, διακρίσεων και εξουσιαστικών αυθαιρεσιών.
Επίσης, προϋποθέτει τις έννοιες της ειδίκευσης και της εμπειρίας[2].
Στην Ευρώπη, το φαινόμενο της γραφειοκρατίας είναι βαθιά ριζωμένο
και σύμφωνα με τον Weber,
ιστορικά παραδείγματα μεγάλων γραφειοκρατικών συστημάτων είναι τα κάτωθι[3]:
-Η Αίγυπτος της εποχής του Νέου Βασιλείου.
-Η τελευταία περίοδος των Ρωμαϊκών Πριγκιπάτων και ιδιαίτερα
κατά την περίοδο της βασιλείας του Διοκλητιανού.
-Η Ρωμαιοκαθολική εκκλησία, από το τέλος του δέκατου τρίτου
αιώνα και μετά κ.ά.
Δεν τίθεται αμφιβολία πως η ελληνική δημόσια διοίκηση έχει
«πάγιες αδυναμίες» οργάνωσης και λειτουργίας, οι οποίες συνοψίζονται στις εξής[4]:
-Αδυναμία σχεδιασμού και εφαρμογής δημόσιων πολιτικών.
-Έλλειψη συντονισμού.
-Ανεπαρκής αξιοποίηση και ανορθολογική κατανομή ανθρώπινου
δυναμικού.
-Προβληματικό ρυθμιστικό πλαίσιο.
-Υστέρηση σε ζητήματα ηλεκτρονικής διακυβέρνησης.
-Απουσία σύγχρονων μεθόδων, τεχνικών και εργαλείων διοίκησης.
Παρόλα τα πάγια προβλήματα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης,
τα οποία περιλαμβάνουν εκτός των προαναφερθέντων την πολυνομία και τις
καθυστερήσεις διεκπεραίωσης αιτημάτων πολιτών, η χώρα μας έχει βρεθεί
αντιμέτωπη με ένα φάσμα σημαντικών εξελίξεων διοικητικής μεταρρύθμισης, οι
οποίες καθιστούν τον δημόσιο τομέα περισσότερο αποτελεσματικό και ευέλικτο[5].
Συγκεκριμένα, στις πρόσφατες μεταρρυθμιστικές δράσεις ανήκουν
οι κάτωθι[6]:
-Το πρόγραμμα «διαύγεια» (http://diavgeia.gov.gr),
το οποίο στοχεύει στη διαφάνεια και τη λογοδοσία.
-Το opengov
(http://ogp.opengpv.gr)
-Ο «Καλλικράτης» (Ν. 3852/2010), που οδηγεί στην αποκέντρωση
και στην αναδιοργάνωση της τοπικής αυτοδιοίκησης.
-Η Σύσταση της Ενιαίας Αρχής Πληρωμής.
-Το Ενιαίο μισθολόγιο – βαθμολόγιο (Ν. 4024/2011).
-Η θεσμοθέτηση Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής
Στρατηγικής.
-Η Απογραφή/Προγραμματισμός προσλήψεων.
-Η Επικαιροποίηση πειθαρχικού δικαίου (Ν. 4057/2012).
-Η Σύσταση Γενικής Γραμματείας Συντονισμού (Ν. 4109/2013).
-Η θέσπιση Πλαισίου Ρυθμιστικής Διακυβέρνησης (Ν. 4048/2012),
το οποίο στοχεύει στη βελτίωση των κανόνων παραγωγής του νομοθετικού έργου και
της ποιότητας των ρυθμίσεων.
-Η Επικαιροποίηση διατάξεων του Υπαλληλικού Κώδικα (Ν.
4210/2013), που οδήγησε στον εξορθολογισμό του συστήματος αδειών των δημοσίων
υπαλλήλων.
-Το ψηφισθέν σχέδιο νόμου για διοικητικές απλουστεύσεις και
τροποποίησης του συστήματος αξιολόγησης δημοσίων υπαλλήλων.
Επιπρόσθετα, τα τελευταία χρόνια παρατηρείται μία προσπάθεια
εκσυγχρονισμού της ελληνικής δημόσιας διοίκησης με μία σειρά δράσεις[7],
όπως οι εξής:
-Ηλεκτρονική Διακυβέρνηση (E-governance)
- ανάπτυξη ενός ολοκληρωμένου ηλεκτρονικού δικτύου στις δημόσιες υπηρεσίες.
-Διοικητική Αποκέντρωση (Decentralization) - δημιουργία φορέων αποκέντρωσης της εξουσίας
και ενίσχυση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
-Διοίκηση Ολικής Ποιότητας (Total Quality Management) - διαδικασία συνεχούς
βελτίωσης της ποιότητας των δημοσίως παρεχόμενων υπηρεσιών.
-Θέσπιση νέων μορφών ελέγχου και ρύθμισης (Control and Administration) - δημιουργία
ανεξάρτητων αρχών.
-Κανονιστική Μεταρρύθμιση (Legal Control) - απορρύθμιση και καλύτερη νομοθέτηση.
Διοίκηση Ανθρώπινου Δυναμικού (Human Resources) - επιλογή και
εκπαίδευση προσωπικού.
3.Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ
Στο σημείο αυτό αξίζει να αναφερθεί ο ρόλος και η εισαγωγή
του new public management στη δημόσια διοίκηση, το οποίο οδήγησε στην εξυγίανση του
δημόσιου τομέα, θέτοντας νέους κανόνες και δημιουργώντας αλλαγές στη νοοτροπία
και τη μέχρι τότε λειτουργία της δημόσιας διοίκησης. Τα βασικά χαρακτηριστικά
του νέου δημόσιου μάνατζμεντ (ΝΔΜ) είναι ο ακριβής προσανατολισμός στους
πολίτες – πελάτες των δημοσίων οργανισμών και η έμφαση στην αποτελεσματικότητα,
την αποδοτικότητα και την οικονομικότητα των διοικητικών δράσεων. Επίσης, το
ΝΔΜ δίνει έμφαση στην προσωπική ευθύνη και την ατομική επίδοση του υπαλλήλου,
καθώς επίσης και στα οικονομικά εργαλεία διοίκησης, όπως είναι οι συμφωνίες
μεταξύ εργαζομένων και εργοδοτών μετά από διαπραγματεύσεις, ο προγραμματισμός
και η παρακολούθηση της διοικητικής δράσης στα βάση στόχων και αποτελεσμάτων, η
συγκριτική αξιολόγηση κ.ά[8].
Σύμφωνα με μία αμερικανική μελέτη[9]
αναφορικά με τον ρόλο της γραφειοκρατίας στην αμερικανική δημόσια διοίκηση, το μεγαλύτερο μέρος της συζήτησης για το NΔM εστιάζει στους
ρόλους του ανώτερου κοινού, αλλά ορισμένες από τις ιδέες του έχουν επίσης
επηρεάσει τα χαμηλότερα επίπεδα του δημοσίου τομέα. Για παράδειγμα, η ιδέα
της ενδυνάμωσης[10] υπήρξε κεντρική για το NΔM και σύμφωνα με αυτή, οι
κατώτεροι υπάλληλοι της κυβέρνησης έχουν μεγαλύτερη εξουσία από τις παρεχόμενες
πολιτικές.
Ο βελτιωμένος ρόλος της
διοικητικής δομής αποτελεί αναντίρρητο γεγονός, με αποτέλεσμα ο μόνιμος υπάλληλος
του δημοσίου τομέα να δουλεύει με περισσότερο ενδιαφέρον και ενθάρρυνση, καθώς
το ΝΔΜ προσπαθεί να βελτιώσει την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών[11].
4.Συμπέρασμα
Συμπερασματικά, δεν τίθεται αμφιβολία πως η γραφειοκρατία
αποτελεί βαρίδι για τη δημόσια διοίκηση, καθώς συντελεί στη δημιουργία
προβλημάτων αναφορικά με το τρίπτυχο αποτελεσματικότητας, αποδοτικότητας και
οικονομικότητας τόσο για τον ίδιο τον δημόσιο τομέα, όσο και για την
εξυπηρέτηση του πολίτη. Παρόλα αυτά, τα τελευταία χρόνια μία σειρά από
σημαντικές μεταρρυθμίσεις, όπως η εισαγωγή του νέου δημόσιου μάνατζμεντ, η
εφαρμογή των αρχών της Διοίκησης Ολικής Ποιότητας, η αποκέντρωση των υπηρεσιών,
η ηλεκτρονική διακυβέρνηση και όλα όσα ειπώθηκαν στο παρόν άρθρο, δύνανται να συμβάλλουν
στην βελτίωση των παρεχόμενων δημόσιων υπηρεσιών και στην εξυπηρέτηση του
πολίτη, στοιχεία που οδηγούν αναντίρρητα στην εξυγίανση της δημόσιας διοίκησης.
[1] Meyer, M. (1985), Limits of Bureaucratic Growth,
Walter de Greyter, Newyork
[3] Τερλεξής Πανταζής,
Διευθυντικές Ολιγαρχίες, Γραφειοκρατία, Κράτος, Κοινωνική Οργάνωση, Παπαζήση,
Αθήνα, 1996
[5] www.admin.gov.g
[6] www.admin.gov.g
[9] B. Guy Peters, “Still the century of bureaucracy? The
roles of public servants”, University of Pittsburgh, 2009
[10] Kernagham, K. “The Emerging Public Service Culture:
Values, Ethics and Reforms”, Canadian Public Administration, no 37, 2008, p.
614-30
[11] B. Guy Peters, “Still the century of bureaucracy? The
roles of public servants”, University of Pittsburgh, 2009
Σχόλια