Πειθαρχικό Δίκαιο Δημοσίων Υπαλλήλων σε Ελλάδα και Ευρώπη


Γράφει η  Γεωργία Τσάκνη, Δρ. Νομικής Σχολής ΔΠΘ
1.Ορισμός Δημοσίων Υπαλλήλων
Σύμφωνα με τον Καθηγητή Θ. Αγγελόπουλο «δημόσιοι υπάλληλοι είναι τα έμμεσα έμμισθα όργανα του Κράτους, τα διατελούντα εν προαιρετική, αμέσω υπηρεσιακή και πειθαρχική προς αυτό σχέση»[1].
Σύμφωνα με το άρθρο 103 παρ. 1 του Συντάγματος «Οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι εκτελεστές της θέλησης του Κράτους και υπηρετούν το Λαό οφείλουν πίστη στο Σύνταγμα και αφοσίωση στην Πατρίδα. Τα προσόντα και ο τρόπος του διορισμού τους ορίζονται από το νόμο».
Oι τελευταίες αλλαγές του Πειθαρχικού Δικαίου, επιβάλλονται ως εκτελεστικός νόμος του μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013−2016 (Νόμος υπ’ αριθ. 4093/2012). Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση του Ν. 4057/2012 «Πειθαρχικό Δίκαιο Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου», η αναμόρφωση του Πειθαρχικού Δικαίου κρίθηκε αναγκαία, προκειμένου να αντιμετωπισθούν κατά τρόπο αποτελεσματικό, παθογένειες στον δημοσιοϋπαλληλικό χώρο, οι οποίες συνίστανται στη διόγκωση του φαινομένου της διαφθοράς[2].
Δεν υπάρχει αμφιβολία πως οι Δημόσιοι Υπάλληλοι αποτελούν διαχρονικό θέμα συζήτησης και προβληματισμού, αναφορικά κυρίως με τον αριθμό τους, την αναγκαιότητα ύπαρξης συγκεκριμένων δημοσίων υπηρεσιών και κυρίως αντιπαραβάλλοντας το θεσμικό πλαίσιο ύπαρξής τους στην Ελλάδα και σε άλλες χώρες του εξωτερικού.
Στο παρόν άρθρο θα εστιάσουμε στο Πειθαρχικό Δίκαιο των Δημοσίων Υπαλλήλων, τόσο στην Ελλάδα, όσο και στην Ευρώπη.
2.Αριθμός Δημοσίων Υπαλλήλων
Ένα μεγάλο ερώτημα το οποίο πολλές φορές δεν μπορεί να απαντηθεί με σαφήνεια και ακρίβεια από τους απλούς πολίτες είναι ο αριθμός των Δημοσίων Υπαλλήλων στην Ελλάδα. Για να υπάρξει απάντηση στο εν λόγω ερώτημα, λαμβάνουν χώρα απογραφές, αλλά και έρευνες με επίσημα στοιχεία. Ένα άλλο ερώτημα που απασχολεί την κοινή γνώμη είναι ποιες χώρες έχουν τον μεγαλύτερο αριθμό Δημοσίων Υπαλλήλων. Σύμφωνα με την έκθεση του ΟΟΣΑ «Government at a Glance 2017» το μέγεθος του εργατικού δυναμικού που απασχολείται στο Δημόσιο καθορίζεται από πολλούς παράγοντες, όπως το είδος των δραστηριοτήτων που εκτελεί και ο τρόπος με τον οποίο έχει επιλέξει να παράσχει υπηρεσίες προς τους πολίτες το ίδιο το κράτος. Αυτό σημαίνει ότι ορισμένες χώρες εξαρτώνται πολύ περισσότερο από τον Δημόσιο Τομέα συγκριτικά με άλλες που έχουν δώσει υπηρεσίες σε ιδιώτες[3]. Το 2015, το 30% του συνολικού εργατικού δυναμικού της Νορβηγίας εργαζόταν στο Δημόσιο, ενώ η Δανία ερχόταν δεύτερη με ένα ποσοστό 29,1%, και ακολουθούσαν οι Σουηδία και Φινλανδία με 28,6% και 24,9% αντίστοιχα. Δεν υπάρχει αμφιβολία πως και οι τέσσερις προαναφερθείσες χώρες παρέχουν υψηλής ποιότητας υπηρεσίες στους πολίτες[4].
Σύμφωνα με την εν λόγω έρευνα, η Ελλάδα είναι η έβδομη χώρα με τον μεγαλύτερο αριθμό δημοσίων υπαλλήλων (18%). Παρόλα αυτά, αν και το ανθρώπινο δυναμικό των δημοσίων υπηρεσιών είναι ιδιαίτερα ανταγωνιστικό αναφορικά με τα τυπικά προσόντα, το προφίλ και την εργασιακή τους απόδοση, τα γνωστά προβλήματα – παθογένειες του δημοσίου τομέα εξακολουθούν να υφίστανται. Τα προαναφερθέντα προβλήματα σχετίζονται κυρίως με την πολυνομία, την ανυπαρξία νέων τεχνολογιών, τις υφιστάμενες δομές και υποδομές, την έλλειψη εκπαίδευσης και κατάρτισης ενός μεγάλου ποσοστού υπαλλήλων, τη γραφειοκρατία κ.ά.
3.Πειθαρχικό Δίκαιο Δημοσίων Υπαλλήλων
3.1.Πειθαρχικά Παραπτώματα
Πειθαρχικό παράπτωμα αποτελεί κάθε παράβαση υπαλληλικού καθήκοντος που συντελείται με υπαίτια πράξη ή παράλειψη και μπορεί να καταλογισθεί στον υπάλληλο. Το υπαλληλικό καθήκον προσδιορίζεται τόσο από τις υποχρεώσεις που επιβάλλουν στον υπάλληλο οι κείμενες διατάξεις, οι εντολές και οδηγίες, όσο και από τη συμπεριφορά που πρέπει να τηρεί ο υπάλληλος και εκτός της υπηρεσίας ώστε να μη θίγεται το κύρος αυτής[5].
Η υποκειμενική υπόσταση του πειθαρχικού παραπτώματος συνδέεται: α) με το δόλο, δηλαδή τη βούληση του υπαλλήλου να προβεί στη συγκεκριμένη ενέργεια με όποιο σκοπό ή όφελος και β) με την αμέλεια δηλαδή την αδιαφορία ή έστω τη μη συνετή συμπεριφορά του υπαλλήλου κατά την άσκηση των καθηκόντων του.
Η θεμελίωση της πειθαρχικής ευθύνης προϋποθέτει μια σειρά διατυπώσεων, οι οποίες αν δεν πληρούνται, ο υπάλληλος δεν διώκεται. Όταν ο υπάλληλος κινείται στα πλαίσια της νομιμότητας, δεν κινδυνεύει να τιμωρηθεί. Μια πράξη ή παράλειψη του υπαλλήλου, στα πλαίσια εκτέλεσης των καθηκόντων του στοιχειοθετεί πειθαρχική ευθύνη μόνο όταν υπάρχει υπαιτιότητα, δηλαδή δόλος ή αμέλεια από τον υπάλληλο, η οποία θίγει την καλή λειτουργία της υπηρεσίας και παράλληλα η υπαίτια αυτή πράξη ή παράλειψη μπορεί να του καταλογιστεί, διαφορετικά δεν υφίσταται και η έννοια του πειθαρχικού παραπτώματος[6].
Στην κατηγορία των πειθαρχικών παραπτωμάτων ανήκουν ενδεικτικά τα κάτωθι[7]:  πράξεις με τις οποίες εκδηλώνεται άρνηση αναγνώρισης του Συντάγματος ή έλλειψη αφοσίωσης στην Πατρίδα και τη Δημοκρατία, παράβαση υπαλληλικού καθήκοντος, παράβαση καθήκοντος κατά τον Ποινικό Κώδικα, απόκτηση οικονομικού οφέλους ή ανταλλάγματος προς όφελος του ιδίου του υπαλλήλου ή τρίτου προσώπου κ.ά.
3.2.Πειθαρχικές ποινές
Οι πειθαρχικές ποινές, όπως και τα πειθαρχικά παραπτώματα απαριθμούνται περιοριστικά κατά σειρά βαρύτητας, στον Δημοσιοϋπαλληλικό Κώδικα και κατά πάγια αρχή του πειθαρχικού δικαίου, οι σχετικές διατάξεις δεν επιδέχονται διασταλτική ερμηνεία.  Με τον ν. 4325/2015 επήλθε μια σημαντική αλλαγή σχετικά με τις πειθαρχικές ποινές. Συγκεκριμένα, επήλθε ο περιορισμός του πεδίου εφαρμογής της αυστηρότερης ποινής της οριστικής παύσης, η οποία μπορεί να επιβληθεί μόνο για τη διάπραξη συγκεκριμένων πειθαρχικών παραπτωμάτων (Παράρτημα 2, άρθρο 109 παρ. 1 περ. η’ ΥΚ) και όχι για όλων.
Οι πειθαρχικές ποινές που επιβάλλονται στους υπαλλήλους είναι οι κάτωθι:
-Έγγραφη επίπληξη.
-Πρόστιμο έως τις αποδοχές δώδεκα (12) μηνών.
-Στέρηση του δικαιώματος για προαγωγή από ένα (1) έως πέντε (5) έτη.
-Στέρηση του δικαιώματος συμμετοχής σε διαδικασία επιλογής προϊσταμένου οργανικής μονάδας οποιουδήποτε επιπέδου για τη θητεία ή το υπόλοιπό της.
-Υποβιβασμός έως δύο (2) βαθμούς.
-Προσωρινή παύση από τρεις (3) έως δώδεκα (12) μήνες με πλήρη στέρηση των αποδοχών.
-Ποινή οριστικής παύσης.
Στον ΥΚ του 2007, η ποινή της οριστικής παύσης μπορούσε να επιβληθεί μόνο για συγκεκριμένα παραπτώματα. Με τον Ν. 4057/2012, στα πλαίσια αυστηροποίησης του συστήματος των ποινών, η ποινή της οριστικής παύσης μπορούσε να επιβληθεί για οποιοδήποτε παράπτωμα, με την επισήμανση ότι συνεκτιμώνται οι ιδιαιτέρες συνθήκες τέλεσης του παραπτώματος, η εν γένει προσωπικότητα του υπαλλήλου, καθώς και η υπηρεσιακή του εικόνα όπως προκύπτει από το προσωπικό του μητρώο και τηρείται η αρχή της αναλογικότητας[8].
Ο νόμος 4325/2015 και η Εγκύκλιος του Υπουργείου Εσωτερικών αντικατέστησε τις διατάξεις των νόμων 3528/2007 και 3584/2007, που αφορούσαν τη θέση σε αυτοδίκαιη αργία των υπαλλήλων. Το μέτρο της αναστολής άσκησης των καθηκόντων μπορεί να επιβληθεί στον υπάλληλο σε κατεπείγουσες περιπτώσεις δημοσίου συμφέροντος με πράξη του ανώτατου οργάνου διοίκησης του φορέα που υπηρετεί. Σύμφωνα με την εν λόγω πράξη, η υπόθεση παραπέμπεται στο οικείο πειθαρχικό συμβούλιο, το οποίο μέσα σε τριάντα (30) ημέρες συνέρχεται και γνωμοδοτεί για τη θέση του υπαλλήλου σε αργία. Η αναστολή άσκησης των καθηκόντων αίρεται αυτοδικαίως, εάν το πειθαρχικό συμβούλιο δεν γνωμοδοτήσει για τη θέση σε αργία εντός της ανωτέρω προθεσμίας. Επιπρόσθετα, με το εν λόγω νομοσχέδιο η ποινή της οριστικής παύσης επιβάλλεται μόνο στα σοβαρά πειθαρχικά παραπτώματα, καταργώντας τη δυνατότητα επιβολής της για κάθε πειθαρχικό παράπτωμα[9].
4.Το καθεστώς των δημοσίων υπαλλήλων στην Ευρώπη
Οι δημόσιοι υπάλληλοι ενδέχεται να αντιμετωπίσουν τρεις τύπους υποχρεώσεων: πειθαρχικές, ποινικές και αστικές. Οι πειθαρχικές και ποινικές υποχρεώσεις καθορίζονται μέσω δύο διαφορετικών τύπων διαδικασιών: πειθαρχική (διοικητική) και ποινική αντίστοιχα. 
Συνήθως μια ποινική ευθύνη που  πραγματοποιείται κατά την εκτέλεση καθηκόντων δημόσιας υπηρεσίας, συνεπάγεται επίσης μια διοικητική ευθύνη. Ωστόσο, όλα τα διοικητικά λάθη δεν αποτελούν έγκλημα. Παρόλα αυτά, ένα σοβαρό διοικητικό σφάλμα μπορεί να επηρεάσει σημαντικά τα δημόσια συμφέροντα.
Ορισμένα ποινικά αδικήματα, που περιγράφονται στον ποινικό κώδικα, μπορεί να διαπράττονται μόνο από δημόσιους υπαλλήλους (π.χ. κατάχρηση δημόσιας εξουσίας από πολίτη). Επίσης, άλλα τιμωρούνται πιο σοβαρά, εάν διαπράττονται από δημόσιους υπαλλήλους, π.χ. υπεξαίρεση, απάτη, παραποίηση εγγράφων, αποκάλυψη επίσημων μυστικών[10]. 
Ο δημόσιος υπάλληλος πρέπει να είναι πιστός στην κυβέρνηση και να ενεργεί σύμφωνα με το γράμμα και το πνεύμα του νόμου. Επιπρόσθετα, ο δημόσιος υπάλληλος δεν επιτρέπεται να ενεργεί κατά του νόμου, ειδικά εάν ο νόμος έχει ως στόχο την πρόληψη της διαφθοράς[11].
Το νομικό καθεστώς του υπαλλήλου στην Ευρωπαϊκή Ένωση εγκρίθηκε με τον κανονισμό 723/2004 της 22ης Μάρτιος 2004. Ως εκ τούτου, ευρωπαίος δημόσιος υπάλληλος είναι κάθε πρόσωπο που έχει διοριστεί με νομικούς όρους σε μόνιμη θέση σε ένα από τα όργανα της Κοινότητας, με μία πράξη της αρχής που έχει την εξουσία διορισμού, όπως απαιτείται από το άρθρο 96 του καταστατικού[12].
Oι πειθαρχικές κυρώσεις προβλέπονται στο άρθρο 9-96 του παραρτήματος IX του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης και είναι οι εξής[13]:
α) γραπτή προειδοποίηση
β) ευθύνη
γ) αναβολή της προόδου στην τάξη
δ) υποβάθμιση σε βαθμό
ε) προσωρινή υποβάθμιση για περίοδο μεταξύ δέκα πέντε (15) ημερών και ενός έτους
στ) υποβάθμιση στην ίδια ομάδα λειτουργιών
ζ) ταξινόμηση σε κατώτερη ομάδα λειτουργιών, με ή χωρίς υποβάθμιση
η) απόλυση, συνοδευόμενη, αν χρειάζεται, μειώνοντας το ανάλογο χρονικό διάστημα της σύνταξης ή με παρακράτηση για συγκεκριμένη περίοδο παροχών.
Για να εξατομικευθεί η πειθαρχική κύρωση πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι ακόλουθοι παράγοντες:
- η φύση και οι περιστάσεις του διαπραχθέντος αδικήματος
- η ακεραιότητα, η φήμη ή τα συμφέροντα των οργάνων ως αποτέλεσμα του αδικήματος
- ο βαθμός στον οποίο το αδίκημα διαπράχθηκε εκ προθέσεως ή εξ αμελείας
- οι λόγοι που οδήγησαν τον υπάλληλο να διαπράξει το αδίκημα
- το επίπεδο και η αρχαιότητα του υπαλλήλου
- ο βαθμός προσωπικής ευθύνης των υπαλλήλων
- τα καθήκοντα και οι ευθύνες των υπαλλήλων
- εάν είναι το πρώτο αδίκημα του υπαλλήλου ή βάσει των αδικημάτων που διέπραξε στο παρελθόν
- η συμπεριφορά του υπαλλήλου καθ 'όλη τη διάρκεια της σταδιοδρομίας του (άρθρο 11-96).
Στο σημείο αυτό αξίζει να επισημανθεί πως η αρμόδια για τους διορισμούς αρχή μπορεί να αποφασίσει διαφορετικά σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, σε περίπτωση που κρίνονται άδικες οι κυρώσεις για τους ενδιαφερόμενους (άρθρο 21-96).
Μετά από ακρόαση του υπαλλήλου, η αρμόδια για τους διορισμούς αρχή λαμβάνει απόφαση εντός δύο μηνών, η οποία πρέπει να τεκμηριωθεί.
Εάν η αρχή αποφασίσει να περατώσει την υπόθεση χωρίς να επιβάλει πειθαρχική κύρωση, πρέπει αμέσως να ενημερώσει γραπτώς τον ενδιαφερόμενο υπάλληλο για την εν λόγω απόφαση.
Σύμφωνα με την αρχή non bis in idem δεν μπορεί να επιβληθούν περισσότερες κυρώσεις για το ίδιο αδίκημα. Η αρχή αυτή καθορίζεται από το νόμο και την παράγραφο 9-96. 3 του παραρτήματος IX, γεγονός που αποδεικνύει ότι η ίδια πράξη μπορεί να προκαλέσει μόνο μία πειθαρχική κύρωση[14].
5. Συμπέρασμα
Από τα προαναφερθέντα γίνεται κατανοητό πως οι δημόσιοι υπάλληλοι, ως κρατικοί λειτουργοί έχουν μεγάλη ευθύνη αναφορικά με την εύρυθμη εκτέλεση των καθηκόντων τους και την ανάγκη προστασίας του εννόμου αγαθού της δημόσιας υπηρεσίας ως φορέα του δημοσίου συμφέροντος. Για αυτόν τον λόγο κρίνεται αναγκαία η εφαρμογή του Πειθαρχικού Δικαίου στο δημόσιο τομέα. Τόσο σε εθνικό, όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο, οι κυρώσεις και οι ποινές των δημοσίων υπαλλήλων αυστηροποιούνται, μέτρο το οποίο κινείται στη σωστή κατεύθυνση, με σκοπό την προστασία του δημοσίου συμφέροντος. 
[1] Βελίκη Δ. (2010) «Πειθαρχική διαδικασία, σχέσεις αλληλεπίδρασης με το Ποινικό Δίκαιο»,  Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης, Τμήμα Γενικής Διοίκησης.
[2] Καραμίντζιου, Π. (2017) «Η λειτουργία του Πειθαρχικού Δικαίου στους Δημοσίους Υπαλλήλους», Μεταπτυχιακή Διπλωματική εργασία, ΑΕΙ Πειραιά ΤΤ, Πειραιάς
[5] Άρθρο 106 του Ν. 3528/2007
[6] Άρθρο 106 ΥΚ
[7] Άρθρο 107 ΥΚ
[8] Καραμίντζιου, Π. (2017) «Η λειτουργία του Πειθαρχικού Δικαίου στους Δημοσίους Υπαλλήλους», Μεταπτυχιακή Διπλωματική εργασία, ΑΕΙ Πειραιά ΤΤ, Πειραιάς
[9] www.oenet.gr
[10] Cardona, F. «Liabilities and discipline of civil servants», SIGMA – Support for Improvement in Governance and Management, January 2003
[11] Instructions of the Cabinet of Ministers of 09.01.2001 Principles of Ethical Behaviour of Civil Servants with comments made by Civil Service Administration (Latvia)
[12] VLAD, B. «Disciplinary Liability of European Officials», Perspectives of Business Law Journal, Vol 1, Issue 1, November 2012
[13] VLAD, B. «Disciplinary Liability of European Officials», Perspectives of Business Law Journal, Vol 1, Issue 1, November 2012
[14] VLAD, B. «Disciplinary Liability of European Officials», Perspectives of Business Law Journal, Vol 1, Issue 1, November 2012

Σχόλια

Δημοσίευση σχολίου