Γράφει η Γεωργία Τσάκνη Δρ. Νομικής Σχολής ΔΠΘ
1.H έννοια της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.)
είναι τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου καθένα από τα οποία έχει
συσταθεί σε συγκεκριμένη εδαφική περιφέρεια και έχει ως σκοπό τη διοίκηση των
τοπικών ζητημάτων. Τα εν λόγω όργανα εκλέγονται με καθολική ψηφοφορία από τους
δημότες της περιφέρειας. Οι Ο.Τ.Α. έχουν καθορισμένη έκταση, έδρα και συγκεκριμένο πληθυσμό[1].
Με τον όρο «αυτοδιοίκηση» αναφερόμαστε στη
διοίκηση που ασκείται με πλήρη ανεξαρτησία των οργάνων της και υπάγεται μόνο σε
εποπτεία των κρατικών οργάνων. Η εν λόγω έννοια πρωτοεμφανίστηκε στην ελληνική
βιβλιογραφία το 1892[2].
2.Νομοθετικό πλαίσιο και μεταρρυθμίσεις
Ο Ν. 3852/2010 (Πρόγραμμα «Καλλικράτης») επέφερε ουσιαστικές
αλλαγές στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, καταργώντας όχι μόνο της Νομαρχιακές
Αυτοδιοικήσεις, αλλά δημιουργώντας ένα νέο πλαίσιο λειτουργίας της Τοπικής
Αυτοδιοίκησης με τη σύσταση αποκεντρωμένων διοικήσεων, τις αλλαγές στον τρόπο
χρηματοδότησης των Ο.Τ.Α., την αύξηση της θητείας των αυτοδιοικητικών οργάνων από
τέσσερα (4) σε πέντε (5) έτη και την ανακατανομή των αρμοδιοτήτων του κάθε
βαθμού[3].
Με την εφαρμογή του Ν. 3852/2010 (Πρόγραμμα
«Καλλικράτης») υφίστανται δύο βαθμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα. Τον Α’
βαθμό αποτελούν οι Δήμοι και τον Β’ βαθμό οι Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις (Περιφέρειες).
Η λειτουργία των OTA Α' Βαθμού ρυθμίζεται από το κάτωθι νομοθετικό πλαίσιο: τις
διατάξεις του Ν. 3463/2006 (Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων), τα νομοθετήματα, τις
Υπουργικές Αποφάσεις, τις εγκυκλίους που εκδόθηκαν μετά την ψήφιση του εν λόγω
νόμου και το Ν. 3852/2010 (Πρόγραμμα "Καλλικράτης"). Η λειτουργία των
OTA Β' Βαθμού ρυθμίζεται από τις διατάξεις του Ν. 3852/2010 (Πρόγραμμα
"Καλλικράτης").
Εκτός από τον «Καλλικράτη», ο οποίος
αναμφισβήτητα έθεσε νέες βάσεις στο αυτοδιοικητικό πλαίσιο, δε θα μπορούσαμε να
παραλείψουμε ένα άλλο σημαντικό Πρόγραμμα, που τέθηκε σε εφαρμογή με το Ν.
4555/2018 (ΦΕΚ 133/Α/19-7-2018 – Πρόγραμμα ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ). Το εν λόγω Πρόγραμμα,
μεταξύ άλλων, έφερε μεταρρυθμίσεις στο θεσμικό πλαίσιο της Τοπικής
Αυτοδιοίκησης και ενίσχυσε σημαντικά την οικονομική και αναπτυξιακή λειτουργία
των Ο.Τ.Α.
Την τρέχουσα περίοδο έχει γίνει μεγάλη
συζήτηση για το νομοσχέδιο που πρόκειται να επιφέρει μεταρρυθμίσεις στην τοπική
αυτοδιοίκηση. Στόχος είναι το εν λόγω νομοσχέδιο να ψηφιστεί εντός του 2020 και
το νέο εκλογικό σύστημα που πρόκειται να τεθεί να παρέχει κυβερνησιμότητα στους
Δήμους και τις Περιφέρειες. Σύμφωνα με όσα έχουν δημοσιευθεί, το νέο νομοσχέδιο
έχει ως στόχο εκτός από τις αλλαγές του εκλογικού συστήματος, την
επικαιροποίηση του Κώδικα Δήμων και Περιφερειών, την απλοποίηση διαδικασιών και
τον εξορθολογισμό αρμοδιοτήτων[4].
Επιπρόσθετα, σύμφωνα με το επικείμενο
νομοσχέδιο, βασικός στόχος είναι να περιέλθει στις Περιφέρειες και τους Δήμους
περίπου το 80% των συνολικών αρμοδιοτήτων που επαφίενται σε ένα κράτος, ώστε οι
αρμοδιότητες αυτές να ασκούνται όσο το δυνατόν εγγύτερα στον πολίτη[5].
3.Αρμοδιότητες Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Όσον αφορά τις αρμοδιότητες της Τοπικής
Αυτοδιοίκησης, αυτές ορίζονται από τη νομοθεσία. Ανάλογα με τη φύση τους, οι
αρμοδιότητες χωρίζονται σε ίδιες, οι οποίες αφορούν θέματα κυρίως τοπικού
ενδιαφέροντος, ανατιθέμενες ή κατ’ ανάθεση από το κεντρικό κράτος ή άλλης
βαθμίδας τοπική κυβέρνηση και κοινές αρμοδιότητες, οι οποίες ενδέχεται να
ασκούνται από κοινού με άλλες βαθμίδες τοπικών κυβερνήσεων ή ομόσπονδα κρατίδια[6].
Σχετικά με την κατανομή και την άσκηση των
αρμοδιοτήτων των Ο.Τ.Α.[7], επισημαίνουμε την τροποποίηση του
άρθρου 102 του Συντάγματος και συγκεκριμένα της παρ. 3, σύμφωνα με την νέα
διατύπωση της οποίας: «Με νόμο μπορεί να προβλέπονται, για την εκτέλεση έργων ή
την παροχή υπηρεσιών ή την άσκηση αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής
αυτοδιοίκησης αναγκαστικοί ή εκούσιοι σύνδεσμοι
Ο.Τ.Α., που διοικούνται από αιρετά όργανα».
Αναφορικά με την διασφάλιση της οικονομικής
αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α., οφείλουμε να επισημάνουμε μία ακόμη διάταξη του άρθρου
102 παρ. 5, σύμφωνα με την οποία «Κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από κεντρικά ή
περιφερειακά όργανα του Κράτους προς την τοπική αυτοδιοίκηση συνεπάγεται και
την μεταφορά των αντίστοιχων πόρων». Ιδιαίτερα σημαντικό βήμα[8] προς την κατεύθυνση της διασφάλισης της
οικονομικής αυτοτέλειας της τοπικής αυτοδιοίκησης αποτελεί και η συνταγματική
καθιέρωση των «τοπικών εσόδων» των Ο.Τ.Α. Συγκεκριμένα, στο τελευταίο εδάφιο
της παρ. 5 του άρθρου 102 προβλέπεται ότι «Νόμος ορίζει τα σχετικά με τον
καθορισμό και την είσπραξη τοπικών εσόδων απευθείας από τους οργανισμούς
τοπικής αυτοδιοίκησης».
Η
δυσκολία ακριβούς προσδιορισμού των αρμοδιοτήτων και η ύπαρξη κοινών ή
ανατιθέμενων αρμοδιοτήτων μπορεί να οδηγήσει σε έλλειψη διακριτών δράσεων της
Τοπικής Αυτοδιοίκησης[9], τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό
επίπεδο. Στην Γαλλία, η επικάλυψη των αρμοδιοτήτων ανάμεσα στις διάφορες
κυβερνητικές βαθμίδες χαρακτηρίζεται ως προβληματική. Στην Ουγγαρία, ένας
Ο.Τ.Α. μπορεί να αναλάβει τις αρμοδιότητες μίας κομητείας ή το αντίθετο, ύστερα
από την έγγραφη συμφωνία των δύο φορέων. Στην Ολλανδία, οι αρμοδιότητες των
τοπικών αρχών είναι είτε «αυτόνομες», είτε με «κοινή διαχείριση» (Ο.Τ.Α.,
επαρχίες, κεντρικό κράτος). Όσον αφορά τη Γερμανία, υπάρχουν υποχρεωτικές και
προαιρετικές αρμοδιότητες, μαζί με αυτές που ανατίθενται στους μεγάλους Ο.Τ.Α.
και τις περιφέρειες. Οι αυστριακοί Ο.Τ.Α. εκτελούν τις δικές τους αρμοδιότητες,
όσες τους ανατίθενται από το ομοσπονδιακό κράτος και από τα ομόσπονδα κρατίδια,
αλλά και όσες μοιράζονται μεταξύ των δύο[10].
4.Η Τοπική Αυτοδιοίκηση στην Ευρώπη
Η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι σημαντική για τη
λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, καθώς τηρεί την αρχή της επικουρικότητας
και την οργανωτική αρχή της αποκέντρωσης, γεγονός που υποδηλώνει ότι οι
αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται όσο το δυνατόν πλησιέστερα στους πολίτες. Αυτό
ορίζεται στο άρθρο 5 της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και φανερώνει τις
αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες μεταξύ των χωρών της ΕΕ και των χωρών που δεν
είναι μέλη της ΕΕ (πλούτος των χωρών).
Όσον αφορά τον πλούτο των εθνών, το Συμβούλιο
της Ευρώπης αποτελείται από ιδιαίτερα ανεπτυγμένες χώρες (σύμφωνα με στοιχεία
του ΟΟΣΑ), που βρίσκονται κυρίως στα δυτικά και βορειοδυτικά του.
Χαρακτηριστικές είναι οι χώρες του Λουξεμβούργου και του Λιχνενστάιν, οι οποίες
έχουν κατά κεφαλήν εισόδημα άνω των 100.000 δολαρίων[11].
Η συντριπτική πλειοψηφία των ευρωπαϊκών χωρών
είναι μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης. Ο Χάρτης της ΕΕ περιλαμβάνει τις
βασικές αρχές της τοπικής διακυβέρνησης στην
Ευρώπη. Η αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης
θα πρέπει να αναγνωρίζεται στην εγχώρια νομοθεσία και όπου είναι εφικτό στο
Σύνταγμα (άρθρο 2). Επίσης, η εν λόγω αρχή καθορίζει το δικαίωμα και την
ικανότητα των τοπικών αρχών εντός των ορίων του νόμου να ρυθμίζουν και να
διαχειρίζονται σημαντικό μέρος κοινών υποθέσεων με δική τους ευθύνη, προς το
συμφέρον του τοπικού πληθυσμού (Άρθρο 3). Επιπλέον, οι τοπικές κυβερνήσεις
πρέπει να έχουν πλήρη διακριτική ευχέρεια να ασκούν τις αρμοδιότητές τους σε
τομείς που δεν έχουν ανατεθεί σε άλλη αρχή[12].
Στο σημείο αυτό οφείλουμε να κάνουμε ειδική
αναφορά στο Ηνωμένο Βασίλειο και την Ιρλανδία. Λόγω της ιστορικής
παράδοσης, τα δικαιώματα των κυβερνήσεων εξακολουθούν να βρίσκονται κάτω από
την αρχή «ultra vires» και να έχουν ρυθμιστική εξουσία για όσα κάνουν. Μια
τέτοια κατάσταση έρχεται αντιμέτωπη με τον Χάρτη της ΕΕ, καθώς όπως
προαναφέρθηκε, οι τοπικές αρχές έχουν πλήρη διακριτική ευχέρεια να ασκούν τις
αρμοδιότητές τους σε θέματα που τους έχουν ανατεθεί. Παρόλα αυτά, η αρχή «ultra
vires» δεν φαίνεται να περιορίζει την ανεξάρτητη απόφαση δημιουργίας τοπικών
αυτοδιοικήσεων στο Ηνωμένο Βασίλειο και την Ιρλανδία.
Εκτός από τα προαναφερθέντα, η ισχυρή ανάπτυξη
της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας στην Ευρώπη προστατεύεται επίσης από
τις αρχές του Χάρτη του Συμβουλίου Τοπικής και Περιφερειακής Αρχής του Συμβουλίου
της Ευρώπης (CLRAE).
Τόσο οι κυβερνητικές ικανότητες, όσο και οι
επιδόσεις της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ευρώπη κατατάσσουν τις χώρες της στις
πιο ανεπτυγμένες του κόσμου από πλευράς τοπικής δημοκρατίας. Οι βασικοί
παράγοντες που συντελούν στην εν λόγω παραδοχή σχετίζονται με τον ικανοποιητικό
οικονομικό πλούτο, την υψηλή ανθρώπινη ανάπτυξη, τη μακρά ιστορική παράδοση της
αρχής της επικουρικότητας στις περισσότερες χώρες της Ευρώπης και την
κανονιστική λειτουργία του Συμβουλίου της Ευρώπης[13].
5.Συμπέρασμα
Προς επίρρωση των παραπάνω, γίνεται κατανοητό
πως η Τοπική Αυτοδιοίκηση τόσο σε εθνικό, όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο αποτελεί
θέμα ευρείας συζήτησης και
προβληματισμού, αναφορικά κυρίως με τις περιορισμένες αρμοδιότητές της και την
συμβολή της στην περαιτέρω ανάπτυξη και ευρωστία των χωρών. Παρόλα αυτά,
σημαντικά βήματα έχουν γίνει τόσο στην Ελλάδα, όσο και στην Ευρώπη. Αναμφισβήτητα,
οι επικείμενες μεταρρυθμίσεις του προσεχούς νομοσχεδίου στην Ελλάδα θα δημιουργήσουν
νέα κατεύθυνση και δυναμική στους Ο.Τ.Α.
Η συζήτηση για τον τρόπο κατανομής των
αρμοδιοτήτων ανάμεσα σε κεντρικό κράτος και Τοπική Αυτοδιοίκηση βρίσκεται σε
εξέλιξη. Οι πρόσφατες μεταρρυθμίσεις σε έναν σημαντικό αριθμό κρατών – μελών
της Ε.Ε. αποδεικνύουν ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση μπορεί να ανταποκριθεί στις
επιπλέον αρμοδιότητες, αποτελώντας το μοναδικό φορέα που μπορεί να γνωρίζει τις
ιδιαιτερότητες των τοπικών κοινωνιών και επομένως τον τρόπο που μπορεί να
ανταποκριθεί σε αυτές.[14]
Τέλος, οφείλουμε να κρούσουμε τον κώδωνα του
κινδύνου αναφορικά με την πολιτική και
κοινωνικοοικονομική κατάσταση κάθε χώρας, η οποία δεν πρέπει να επηρεάσει την απόδοση
των τοπικών κυβερνήσεων ανάλογα με τις τοπικές συνθήκες. Η αποκέντρωση και η
αρχή της επικουρικότητας βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στην τοπική δημοκρατία και
το υψηλό επίπεδο συμμετοχής των πολιτών σε τοπικά ζητήματα[15].
____________________________
____________________________
[1]https://el.wikipedia.org/
[2] Γεωργογιάννης, Π., (2009),
«Αυτοδιοικητική μεταρρύθμιση και χρηματοδότηση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης»,
Πρωτοβουλία Άμεσης Διαδραστικής Δημοκρατίας Ελλάδας (Π.Α.Δ.Δ.Ε.), 19/12/2009, http://www.padde.gr
[3]https://el.wikipedia.org/
[4]https://www.neakriti.gr/article/ellada-nea/1558196/topiki-autodioikisi-ti-allazei-sto-eklogiko-sustima-kai-tis-armodiotites-ton-ota/
[5]https://www.neakriti.gr/article/ellada-nea/1558196/topiki-autodioikisi-ti-allazei-sto-eklogiko-sustima-kai-tis-armodiotites-ton-ota/
[6] https://eclass.eetaa.gr/modules/document/file.php
[7] Μελέτη επιστημονικής επιτροπής του
ΙΤΑ με επιστημονικό υπεύθυνο τον Καθηγητή Γιώργο Σωτηρέλη, «Περιφερειακή
Αυτοδιοίκηση», Νοέμβριος 2005, ΚΕΔΚΕ - ΙΤΑ
[8] Μελέτη επιστημονικής επιτροπής του
ΙΤΑ με επιστημονικό υπεύθυνο τον Καθηγητή Γιώργο Σωτηρέλη, «Περιφερειακή
Αυτοδιοίκηση», Νοέμβριος 2005, ΚΕΔΚΕ - ΙΤΑ
[9] https://eclass.eetaa.gr/modules/document/file.php
[10] https://eclass.eetaa.gr/modules/document/file.php
[11]
Juraj Nemec, Michiel S de Vries, (2015)
«Local Government Structure and Capacities in Europe», Public Policy and
Administration, Vol 14, No 3, p. 249-267
[12]
Juraj Nemec, Michiel S de Vries, (2015)
«Local Government Structure and Capacities in Europe», Public Policy and
Administration, Vol 14, No 3, p. 249-267
[13]
Juraj Nemec, Michiel S de Vries, (2015)
«Local Government Structure and Capacities in Europe», Public Policy and
Administration, Vol 14, No 3, p. 249-267
[14]
https://eclass.eetaa.gr/modules/document/file.php
[15]
Juraj Nemec, Michiel S de Vries, (2015)
«Local Government Structure and Capacities in Europe», Public Policy and
Administration, Vol 14, No 3, p. 249-267
Σχόλια