Της Γεωργίας Τσάκνη, Δρος Νομικής Σχολής ΔΠΘ
1.H έννοια και το πλαίσιο των Ανεξάρτητων Αρχών
Ως Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές (Α.Δ.Α.) ορίζονται τα «εθνικά
συλλογικά κρατικά όργανα με αυτοτελή διοικητική υποδομή και προϋπολογισμό, των
οποίων τα μέλη απολαμβάνουν προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας,
διοριζόμενα από μη κυβερνητικούς φορείς για ορισμένη θητεία και έχουν ως ρόλο
την κυριαρχική εποπτεία ευαίσθητων τομέων της πολιτικής, οικονομικής και
κοινωνικής ζωής διαμέσου της άσκησης κανονιστικών, γνωμοδοτικών, διαιτητικών
και εξελεγκτικών αρμοδιοτήτων των οποίων η άσκηση δεν υπόκειται στον ιεραρχικό
έλεγχο της διοικήσεως, υποτασσόμενη απλώς στον κλασσικό έλεγχο νομιμότητας[1]».
Η δραστηριότητα των Α.Δ.Α. εκτείνεται σε διάφορες κατηγορίες,
οι κυριότερες των οποίων είναι οι εξής:
Η πρώτη κατηγορία περιλαμβάνει τις Α.Δ.Α. που έχουν ρόλο
θεσμικού εγγυητή (πχ Αρχή Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων). Η δεύτερη κατηγορία
περιλαμβάνει τις Α.Δ.Α. που ασκούν εποπτεία, με σκοπό την εξασφάλιση
αξιοπιστίας, αξιοκρατίας και διαφάνειας (πχ Συνήγορος του Πολίτη). Η τρίτη
κατηγορία περιλαμβάνει τις μη συνταγματικά κατοχυρωμένες Α.Δ.Α. που σχετίζονται
με τον τομέα της αγοράς, όπως είναι για παράδειγμα η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας
και η Επιτροπή Ανταγωνισμού. Η τελευταία κατηγορία περιλαμβάνει τις Α.Δ.Α.
μικτού χαρακτήρα. Στην εν λόγω κατηγορία ανήκουν οι Ανεξάρτητες Διοικητικές
Αρχές που επιτελούν δύο ή περισσότερες λειτουργίες, όπως είναι το ΕΣΡ[2].
Ένα μεγάλο θέμα που ταλανίζει πολλούς επιστήμονες σχετίζεται
με τη συνταγματικότητα των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών. Οι Ανεξάρτητες Αρχές[3] συγκροτήθηκαν στη βάση ενός προνομίου
ανεξαρτησίας, χωρίς να αντιστοιχούν σε μια κατηγορία προσδιορισμένη από το
νομοθέτη[4] και να υπακούουν σε ένα προαποφασισμένο
θεσμικό πλαίσιο. Επίσης, οι Ανεξάρτητες Αρχές δεν υπόκεινται σε ιεραρχικό
έλεγχο ή στην εποπτεία της κεντρικής διοίκησης, παρά μόνο σε δικαστικό έλεγχο
νομιμότητας και δεν έχουν καμία εξάρτηση από τα όργανα ή τους φορείς της
εκτελεστικής εξουσίας.
2.Ιστορική αναδρομή Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών
Στις ΗΠΑ ιδρύθηκε η πρώτη Ανεξάρτητη Αρχή το 1887 από το
Κογκρέσο. Πρόκειται για την Interstate Commerce Commission, η οποία είχε σκοπό
την αντιμετώπιση των μονοπωλιακών τάσεων στους σιδηροδρόμους και τη διασφάλιση
του διαπολιτειακού εμπορίου. Η λειτουργία των Ανεξάρτητων Αρχών εξαπλώθηκε κατά
τη δεκαετία του 1930 με το New Deal του Φραγκλίνου Ρούσβελτ. Σύμφωνα με τον Μ.
Αντωνόπουλο, ο θεσμός των Ανεξάρτητων
Αρχών στις Η.Π.Α. προσπάθησε να «συμφιλιώσει την παρέμβαση του Κράτους με την
ιδεολογία της ελεύθερης επιχείρησης».
Το 1930 ιδρύθηκε η Federal Power Commission για την ενέργεια, ενώ το 1934 ιδρύθηκε
η Securities and Exchange Commission και η Federal Communications Commission, που
αντικατέστησε την Federal Radio Commission (1927). Η αντικατάσταση αυτή είχε
σκοπό να ενσωματώσει και τις νέες τηλεοπτικές τεχνολογίες[5].
Όσον αφορά τη
Γαλλία, οι Autorites Administratives Independantes ιδρύθηκαν κατά τα πρώτα
μεταπολεμικά χρόνια. Το 1986 δημιουργήθηκαν οι Ανεξάρτητες Αρχές για τον
ανταγωνισμό και τρία χρόνια αργότερα εκείνες για τα οπτικοακουστικά. Το 1996
δημιουργήθηκαν οι Ανεξάρτητες Αρχές για τις τηλεπικοινωνίες και το 2000 για την
ηλεκτρική ενέργεια. Τη δεκαετία του 1980 στη Βρετανία, συστάθηκαν Ανεξάρτητες
Αρχές που πήραν τη μορφή ανεξάρτητων γραφείων, συμβάλλοντας στην απορρύθμιση
των κρατικών μονοπωλίων.
Το 1986
ιδρύθηκε το Office of Gas Supply για το φυσικό αέριο, το 1989 το Office of
Water για την ύδρευση και το 1990 το Office of Electricity Regulation για την
ηλεκτρική ενέργεια. Το 1986 συστήθηκε η Securities and Investment Board για την
κεφαλαιαγορά και το 1991 η Independent Television Commission για την τηλεόραση[6].
Στην Ελλάδα, η
πρώτη Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή, η Επιτροπή Ανταγωνισμού, ιδρύθηκε το 1977. Με
το Ν. 1866/89 ιδρύθηκε το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης. Με το άρθρο 101Α Σ
κατοχυρώθηκε η προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών των Ανεξάρτητων
Αρχών και η διαδικασία εκλογής των μελών τους. Παρόλα αυτά, η εν λόγω πρόβλεψη
αναφέρεται μόνο στις πέντε συνταγματικά κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές, οι
οποίες αναγνωρίστηκαν με την αναθεώρηση του 2001. Οι αρχές αυτές είναι οι
κάτωθι:
-Αρχή
Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων
-Εθνικό
Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης
-Αρχή
Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών
-Ανώτατο
Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού
-Συνήγορος του
Πολίτη
Σύμφωνα με το Σύνταγμα, τα μέλη των συνταγματικά
προβλεπόμενων Ανεξάρτητων Αρχών διορίζονται με συγκεκριμένη θητεία και
απολαμβάνουν εγγυήσεις προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας. Η επιλογή των
μελών των Ανεξάρτητων Αρχών γίνεται από την Διάσκεψη των Προέδρων, θεσμός που
προβλέπεται στον Κανονισμό της Βουλής και διαθέτει διακομματική σύνθεση. Η
απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων για την εκλογή των μελών των Ανεξάρτητων
Αρχών λαμβάνεται, είτε ομόφωνα, είτε με την ειδική αυξημένη πλειοψηφία των
τεσσάρων πέμπτων των μελών της. Εκτός από τον δικαστικό έλεγχο των πράξεων και
αποφάσεων που εκδίδουν, ο Κανονισμός της Βουλής προβλέπει τον τρόπο άσκησης
κοινοβουλευτικού ελέγχου για την δράση των Ανεξάρτητων Αρχών. Επομένως,
υφίστανται δύο μορφές ελέγχου, ο δικαστικός και ο κοινοβουλευτικός έλεγχος[7].
Εκτός από τις πέντε προαναφερθείσες συνταγματικά προβλεπόμενες
Ανεξάρτητες Αρχές, πολλές είναι εκείνες που προβλέπονται και νομοθετικά. Οι
κυριότερες από αυτές είναι οι κάτωθι:
-Επιτροπή Ανταγωνισμού
-Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας
-Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων
-Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς
Στο σημείο αυτό αξίζει να επισημάνουμε πως πολλές ελληνικές
Α.Δ.Α., όπως ο Συνήγορος του Πολίτη (ΣτΠ), ιδρύθηκαν κατόπιν Οδηγίας της
Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ο Συνήγορος του Πολίτη αποτελεί μια ιδιαίτερα σημαντική
Αρχή, η οποία ερευνά ατομικές διοικητικές Πράξεις ή Παραλείψεις ή Υλικές
ενέργειες οργάνων των δημοσίων υπηρεσιών που παραβιάζουν δικαιώματα ή
προσβάλλουν νόμιμα συμφέροντα φυσικών ή νομικών προσώπων. Ο ΣτΠ ερευνά επίσης
ενέργειες ή παραλείψεις της δημόσιας διοίκησης και ιδιωτών που παραβιάζουν τα
δικαιώματα του παιδιού.
3.Οι Ανεξάρτητες Αρχές στην Γαλλία
Η Γαλλία είναι μία χώρα με μεγάλη παράδοση αναφορικά με τη
λειτουργία των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών. Σύμφωνα με τον Ν. Κουλούρη, «ήταν
κυρίως η ανάγκη προστασίας των libertes publiques nouvelles (νέων ατομικών
ελευθεριών) που υπαγόρευσε τη δημιουργία των Α.Δ.Α., αντίθετα στις Η.Π.Α. ήταν
κυρίως η ανάγκη για regulation (ρύθμιση) της οικονομικο-κοινωνικής ζωής που
αποτέλεσε τον ηθικό αυτουργό της δημιουργίας των Α.Δ.Α.». Επίσης, στον
ηπειρωτικό χώρο και σε χώρες όπως η Γαλλία, οι Α.Δ.Α. δεν αντιμετωπίζονται ως
πεδίο δραστηριότητας της εκτελεστικής εξουσίας[8] και παρά το διορισμό των μελών τους με
διοικητική πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου ή του αρμόδιου Υπουργού, οι Α.Δ.Α.
απολαύνουν απόλυτης πολιτικής ανεξαρτησίας, αν και υπόκεινται σε πλήρη
δικαστικό έλεγχο των πράξεων ή παραλείψεών τους[9]. Επιπρόσθετα, στη Γαλλία δόθηκε έμφαση
στο λειτουργικό σκοπό που καλούνται να υλοποιήσουν οι Α.Δ.Α., ενώ η θεσμική
εγγύηση του σεβασμού των ατομικών δικαιωμάτων χρησιμοποιήθηκε ως κανονιστικό
επιχείρημα για να υπερβεί το Γαλλικό
Συνταγματικό Συμβούλιο την αντισυνταγματικότητα των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων των
Αρχών[10].
4.Συμπέρασμα
Προς επίρρωση των παραπάνω, γίνεται κατανοητό πως ο θεσμός
των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών είναι ιδιαίτερα σημαντικός και έχει μακρά
παράδοση. Τόσο στην Ευρώπη, όσο και στις Η.Π.Α. οι Α.Δ.Α. έχουν επιτελέσει
σημαντικό ρόλο, χωρίς ωστόσο να αποφευχθεί από πολλούς η αντιπαράθεση αναφορικά
κυρίως με την αναγκαιότητα ή μη συνταγματικής κατοχύρωσής τους, αλλά και με τις
εξουσίες που απορρέουν από τη λειτουργία τους.
Δεν τίθεται αμφιβολία πως η λογοδοσία των Ανεξάρτητων
Διοικητικών Αρχών λειτουργεί ως προαπαιτούμενο για την «καθιέρωσή τους ως
δικαιοκρατικής εγγύησης σε ένα δημοκρατικό πολίτευμα»[11],
ενώ οι Ανεξάρτητες Αρχές συμβάλλουν στην αποκομματικοποίηση της πολιτικής και
στην αποκέντρωση των συγκεντρωτικών δομών του υπερτροφικού κράτους[12].
[1]
Κουλούρης, Ν., «Οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές: τα αλλοδαπά πρότυπα και τα
ημεδαπά κακέκτυπα», σε ΔιΔικ, τχ 5/1993, σ.1140-1183
[2] Βενιζέλος,
Ε. (2008) «Οι Ανεξάρτητες Αρχές στη σύγχρονη δημοκρατία», Εκδ. Αντ. Σάκκουλα
[3] Μαυρομούστακου,
Η. (2012) «Περιπτώσεις ‘παράλληλων’ ανεξάρτητων αρχών στην Ελλάδα και στη
Γαλλία», υπό δημοσίευση σε Πρακτικά 3 ου Συνεδρίου Διοικητικών Επιστημόνων με
θέμα: Διοίκηση και Δημοκρατία: Ποιότητα, Αποτελεσματικότητα, Νομιμοποίηση.
[4] Rapport Public 2001 (Conseil d’État). Jurisprudence et
avis de 2000. Les autorités administratives indépendantes, Études et documents
nο 52, La Documentation
française, Paris 2001, στο εξής: Rapport Public 2001, ιδίως σ. 261.
[5]
Γεωργαντάς, Η. (2004) Η Πόρρω Εξουσία: οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές και η
Πολιτική Οικονομία της Ρύθμισης, στο Κοινωνική Αλλαγή στη Σύγχρονη Ελλάδα
(1980-2001)
[6]
Κρασσάς, Ν. (2012), «Ανεξάρτητες Αρχές στην Ελλάδα», Πτυχιακή Εργασία, ΤΕΙ
Κρήτης, ΣΔΟ, Τμήμα Διοίκησης Επιχειρήσεων
[7]
Κρασσάς, Ν. (2012), «Ανεξάρτητες Αρχές στην Ελλάδα», Πτυχιακή Εργασία, ΤΕΙ
Κρήτης, ΣΔΟ, Τμήμα Διοίκησης Επιχειρήσεων
[8]
Κουλούρης, Ν. «Οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές : τα αλλοδαπά πρότυπα και τα
ημεδαπά κακέκτυπα», ΔιΔικ 5/1993, σ. 1154
[9] Μαυρομούστακου,
Η. (2012) «Περιπτώσεις ‘παράλληλων’ ανεξάρτητων αρχών στην Ελλάδα και στη
Γαλλία», υπό δημοσίευση σε Πρακτικά 3 ου Συνεδρίου Διοικητικών Επιστημόνων με
θέμα: Διοίκηση και Δημοκρατία: Ποιότητα, Αποτελεσματικότητα, Νομιμοποίηση.
[10] Βλ. J.O., 18
Ιανουαρίου 1989, σ. 754, La
Revue Administrative, Μάιος – Ιούνιος 1989, σ. 223, σχόλιο Autin
[11] Καμτσίδου,
Ι. (1999) «Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών και οι Ανεξάρτητες Διοικητικές
Αρχές. Παρατηρήσεις στη ΣτΕ 994/1999», σελ. 543-553 Το Σύνταγμα 3-4
[12] Ανθόπουλος,
Χ. (2007) «Το ελληνικό πολιτικό σύστημα ως κομματοκρατία», ΕφημΔΔ, σ. 381 επ.
Σχόλια