Ο ρόλος και η δράση των Μη Κυβερνητικών Οργανώσεων

Της Γεωργίας Τσάκνη, Δρος Νομικής ΔΠΘ 

Η έννοια και τα χαρακτηριστικά των ΜΚΟ

Δεν υπάρχει αμφιβολία πως οι Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις (ΜΚΟ) αποτελούν αμφιλεγόμενη έννοια και εγείρουν ποικίλες συζητήσεις και προβληματισμό, αναφορικά με το ρόλο και την αναγκαιότητα ύπαρξής τους, καθώς πολλοί αναφέρονται στην καταχρηστική τους δράση απέναντι σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης και ιδιαίτερα σε κοινωνικά ζητήματα.

Στο εν λόγω άρθρο, γίνεται προσπάθεια παρουσίασης του ρόλου των ΜΚΟ, παρουσιάζεται η νομική τους μορφή και η εν γένει δράση τους, επιχειρώντας να καταστεί όσο το δυνατόν περισσότερο κατανοητή η ύπαρξη και η λειτουργία τους.

Αν και δεν υπάρχει κοινά αποδεκτός ορισμός για τις ΜΚΟ, λόγω της ανομοιογένειας των ίδιων των οργανώσεων, πρόκειται για νομικά συγκροτημένους οργανισμούς που δημιουργούνται από φυσικά νομικά πρόσωπα ανεξάρτητα από κάθε κυβέρνηση. Ο όρος ΜΚΟ χρησιμοποιήθηκε αρχικά στο άρθρο 71 του Καταστατικού Χάρτη του ΟΗΕ. Όταν οι ΜΚΟ χρηματοδοτούνται αποκλειστικά ή εν μέρει από τις κυβερνήσεις, οι ΜΚΟ υποστηρίζουν το μη κυβερνητικό προσωπικό αποκλείοντας τους εκπροσώπους των κυβερνήσεων από την ένταξή τους στην οργάνωση[1]. Σύμφωνα με τον ορισμό της Παγκόσμιας Τράπεζας, οι ΜΚΟ αποτελούν «ιδιωτικούς οργανισμούς που ασκούν δραστηριότητα για να απαλύνουν τον πόνο, να προωθήσουν τα συμφέροντα των φτωχών, την προστασία του περιβάλλοντος, την παροχή βασικών κοινωνικών υπηρεσιών ή αναλαμβάνουν την ανάπτυξη της κοινότητας». ΄

Επίσης, σύμφωνα με έναν άλλο ορισμό, οι ΜΚΟ αποτελούν «επίσημες (επαγγελματικές) ανεξάρτητες κοινωνίες οργανώσεις των οποίων ο πρωταρχικός στόχος είναι η προώθηση κοινών στόχων σε εθνικό ή σε διεθνές επίπεδο»[2].

Τα βασικά χαρακτηριστικά των μη κυβερνητικών οργανώσεων είναι τα κάτωθι[3]:

• Η οργανωτική δομή με την επικράτηση θεσμών που διαχωρίζουν τις οργανώσεις από άλλες δομές, όπως είναι η οικογένεια, η συνέλευση ενός συλλόγου και τα κοινωνικά κινήματα.
• Η ανάδειξη της προσωπικότητας μέσα από τη συλλογική δράση που ως χαρακτηριστικό διακρίνει τις οργανώσεις από το δημόσιο βίο.
• Η μη διανομή κερδών στα μέλη, ως βασικό χαρακτηριστικό διάκρισης μεταξύ μη κερδοσκοπικών οργανισμών και επιχειρήσεων.
• Η αυτοδιακυβέρνηση μέσα από τον αυτοέλεγχο και την αξιολόγηση των δραστηριοτήτων τους.
• Ο εθελοντισμός που αποτελεί το βασικότερο ίσως χαρακτηριστικό τους.

 Οι ΜΚΟ στο διεθνές γίγνεσθαι

Πριν εμφανισθεί ο όρος «Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις», οι συγγραφείς χρησιμοποιούσαν άλλους όρους, όπως «ιδιωτικοί οργανισμοί»[4] ή «διεθνείς ομάδες πίεσης»[5]. Παρόλα αυτά, σήμερα είναι ευρέως διαδεδομένος ο όρος «Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις». Στη Γαλλία χρησιμοποιείται ο όρος «Οργανισμοί Μη Κυβερνητικοί» (ΟΝG), ενώ στη Γερμανία ο όρος «nicht-staatliche Organisationen», ο οποίος όμως είναι ευρύτερος και περιλαμβάνει παράγοντες που δεν εντάσσονται στην έννοια των ΜΚΟ, όπως είναι για παράδειγμα πολυεθνικές εταιρείες ή εθνικοί απελευθερωτικοί οργανισμοί. Ωστόσο, σήμερα χρησιμοποιείται ο όρος «Nichtregierungsorganisationen», ενώ το αρκτικόλεξο «ΜΚΟ» φαίνεται να έχει κερδίσει την ευρύτερη αποδοχή όλων[6].

Ο Χάρτης των Ηνωμένων Εθνών όριζε πως μόνο το ECOSOC (Οικονομικό και Κοινωνικό Συμβούλιο) μπορούσε να κάνει διαβούλευση με ΜΚΟ για συγκεκριμένους σκοπούς, όταν ασχολούνται με θέματα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του ΟΗΕ. Σύμφωνα με τον ΟΗΕ, οι ΜΚΟ θεωρούνται πρωτίστως διεθνείς οργανισμοί[7]. Αξίζει να επισημανθεί πως το άρθρο 71 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών έχει γίνει οδηγός για πολλές άλλες οργανώσεις, τόσο εντός, όσο και εκτός του συστήματος των Ηνωμένων Εθνών[8]. Για παράδειγμα, ο Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη συνεργασία στην Ευρώπη (ΟΑΣΕ) χρησιμοποίησε το εν λόγω άρθρο ως πρότυπο για τη σχέση του με μη κυβερνητικούς φορείς[9].

Το Συμβούλιο της Ευρώπης αναγνωρίζοντας ότι η λειτουργία των Μη Κυβερνητικών Οργανώσεων περιλαμβάνει ευθύνες και δικαιώματα, εξέδωσε τις ακόλουθες θεμελιώδεις αρχές[10] για το status των Μη Κυβερνητικών Οργανώσεων στην Ευρώπη:

• Οι ΜΚΟ ιδρύονται με την πρωτοβουλία ιδιωτών ή ομάδων προσώπων. Το εθνικό και οικονομικό πλαίσιο που εφαρμόζεται σε αυτές θα πρέπει να επιτρέπει και να ενθαρρύνει αυτή την πρωτοβουλία.
• Όλες οι ΜΚΟ απολαμβάνουν το δικαίωμα στην ελευθερία της έκφρασης.
• Οι ΜΚΟ με νομική προσωπικότητα μπορούν να έχουν τις ίδιες δυνατότητες που απολαμβάνουν γενικά τα άλλα νομικά πρόσωπα και να υπόκεινται στις ίδιες διοικητικού, αστικού και ποινικού δικαίου υποχρεώσεις και κυρώσεις που γενικά εφαρμόζονται σε αυτά.
• Η πράξη ή παράλειψη ενός κυβερνητικού οργάνου που έχει συνέπειες για μια ΜΚΟ, θα πρέπει να υπόκειται σε διοικητικό έλεγχο και να μπορεί να προσβληθεί σε ανεξάρτητο και αδέκαστο δικαστήριο πλήρους δικαιοδοσίας.

Από τη δεκαετία του ’60 ιδρύθηκαν πολύ σημαντικές ΜΚΟ, οι οποίες έπαιξαν ιδιαίτερο ρόλο στη Διεθνή Κοινότητα, όπως η Διεθνής Αμνηστία, η WWF, η Greenpeace, οργανώσεις για την προστασία των δικαιωμάτων των παιδιών, των γυναικών, το συμβούλιο άμυνας φυσικών πόρων κ.ά. Η έκρηξη στη μη κυβερνητική δραστηριότητα απεικονίζει την εντυπωσιακή διαπερατότητα των εθνικών συνόρων και των βελτιώσεων στις επικοινωνίες, οι οποίες έχουν επιτρέψει σε μεμονωμένα άτομα να αναπτύξουν στόχους σε διεθνές επίπεδο[11].

Αναφορικά με τη λειτουργία των ΜΚΟ ως ενεργείς οντότητες της Κοινωνίας Πολιτών, αξίζει να επισημανθεί πως οι εν λόγω ΜΚΟ μπορούν να:

• Παρέχουν χώρο για την κινητοποίηση, την άρθρωση και την αναζήτηση ενδιαφερόντων από τα άτομα και τις ομάδες.
• Παρέχουν τα θεσμικά πλαίσια μέσα στα οποία μπορούν να αναπτυχθούν αντιθέσεις και συγκρούσεις κοινωνικών ενδιαφερόντων.
• Συνιστούν πεδίο έκφρασης κοινωνικών, θρησκευτικών και πολιτιστικών αναγκών.
• Περιορίζουν την τάση των κυβερνήσεων να επεκτείνουν τον έλεγχό τους.
• Θεμελιώνουν τις αξίες της ιδιότητας του πολίτη που απαιτούνται για τη δημοκρατία σε ένα σύγχρονο κράτος ή έθνος.[12]

Στο σημείο αυτό ακολουθεί μία σύντομη αναφορά στη δράση των ΜΚΟ στα Βαλκάνια. Η δράση αυτή επεκτείνεται σε όλες αυτές τις χώρες, καθώς η ανάπτυξή τους διευκολύνεται από χρηματοδοτικά προγράμματα στήριξης, τα οποία οργανώνονται κυρίως από αμερικανικά ιδρύματα[13] και την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η  Ευρωπαϊκή Επιτροπή διατηρεί µια μακροχρόνια εμπειρία συνεργασίας µε ΜΚΟ, τόσο στο εσωτερικό της Κοινότητας, όσο και στον τομέα της αναπτυξιακής συνεργασίας µε τρίτες χώρες.

Οι διεθνείς οργανισμοί και οργανώσεις που επιθυμούν να στηρίξουν την οικοδόμηση της «Κοινωνίας των Πολιτών» στη Νοτιοανατολική Ευρώπη οφείλουν να εστιάσουν στην ενδυνάμωση και  όχι στον πολλαπλασιασμό των βαλκανικών ΜΚΟ. Σε περίπτωση που δεν αναπτύξουν διεργασίες που αποβλέπουν στην ανάπτυξη δεσμών µε αξιόπιστα δίκτυα της «Κοινωνίας των Πολιτών», η αποτελεσματικότητα των πολιτικών τους θα υπομονευθεί ακόμα περισσότερο. Οι διεθνείς οργανισμοί οφείλουν να ξεπεράσουν τα γραφειοκρατικά εμπόδια και να εκσυγχρονίσουν τους μηχανισμούς δράσης τους[14].

Η νομική μορφή των ΜΚΟ

Στην Ελλάδα, οι ΜΚΟ λειτουργούν µε ποικίλες μορφές αστικού δικαίου ως Σωματεία, Ιδρύματα, ενώσεις προσώπων και ως Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου (ΝΠΔΔ), αλλά και ως εταιρείες κερδοσκοπικού ή µη κερδοσκοπικού χαρακτήρα[15]. Ακολουθούν σχετικοί ορισμοί για την κατανόηση των προαναφερθεισών εννοιών.

Ως Αστική Μη Κερδοσκοπική Εταιρεία (ΑΜΚ) ορίζεται μία ένωση προσώπων που δεν επιδιώκει τον κερδοσκοπικό σκοπό και δεν συγκροτείται σε σωματείο. Ως Ίδρυμα ορίζεται το σύνολο περιουσίας που αποκτά νομική προσωπικότητα για την εκπλήρωση συγκεκριμένων στόχων, ενώ ως Σωματείο ορίζεται η ένωση τουλάχιστον είκοσι (20) φυσικών προσώπων με αυτοτελή νομική προσωπικότητα για την επιδίωξη μη κερδοσκοπικών στόχων, με συγκεκριμένα όργανα διοίκησης, καταστατικό κτλ. Με τη συγκεκριμένη νομική μορφή, οι ΜΚΟ αποκτούν κατοχύρωση από το κράτος και διεκδικούν επιχορηγήσεις από αυτό.

Ως πλεονεκτήματα για την επιλογή της μορφής ΑΜΚ θεωρούνται τα κάτωθι[16]:

• H ευχέρεια σύστασης της εταιρείας χωρίς τη δέσμευση ύπαρξης συγκεκριμένου αριθμού μελών, όπως συμβαίνει στο Σύλλογο ή στο Σωματείο.
• Η ευελιξία που χαρακτηρίζει τέτοια σχήματα στη συγκέντρωση των μελών, τη λήψη αποφάσεων και την υλοποίησή τους.

Αντίθετα, στα μειονεκτήματα αυτής της νομικής μορφής συγκαταλέγεται ο ασαφής και ρευστός προσδιορισμός του θεσμικού καθεστώτος που διέπει τη λειτουργία τους, αναφορικά κυρίως με θέματα διοίκησης και διαχείρισης, χορηγίες, δωρεές κτλ και ο αναγκαστικός διαχωρισμός της ιδιότητας μέλους/εταίρου ΑΜΚ από την ιδιότητα του μέλους-φίλου, η οποία οδηγεί στη μείωση του ενδιαφέροντος των μελών με την οργάνωση.

Όσον αφορά τη νομική μορφή του Συλλόγου ή Σωματείου, στα θετικά ανήκει η δημιουργία της αίσθησης συμμετοχής στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων, ενώ στα μειονεκτήματα συγκαταλέγονται η χρονοβόρα διαδικασία συνεδριάσεων και λήψης αποφάσεων, οι διαρκείς κλήσεις σε Γενική Συνέλευση χωρίς την απαιτούμενη απαρτία κ.ά.[17]

Συμπέρασμα

Προς επίρρωση των παραπάνω, γίνεται κατανοητό πως ο ρόλος και η δράση των ΜΚΟ είναι ιδιαίτερα σημαντικά, τόσο σε εθνικό όσο και σε διεθνές επίπεδο. Στο παρόν άρθρο επιχειρείται μία καταγραφή της παρουσίας των ΜΚΟ, χωρίς κριτική υπόσταση, με την παράθεση συγκεκριμένων δεδομένων και γεγονότων. Παρόλα αυτά, οι ΜΚΟ έχουν δημιουργήσει πεδίο αντιπαράθεσης, καθώς έχουν κατηγορηθεί για πολιτικές σκοπιμότητες και εκμετάλλευση επιχορηγήσεων σε διάφορα πεδία δράσης, γεγονός που κρίνεται άξιο συζήτησης και προβληματισμού.

Τέλος, δε θα μπορούσαμε να παραβλέψουμε τόσο την αυξανόμενη απήχηση των ΜΚΟ, όσο και το ότι οι ΜΚΟ αποτελούν τον πλέον χαρακτηριστικό θεσμό της «Κοινωνίας Πολιτών», ενώ η δράση τους εξαρτάται άμεσα από τις ανάγκες της κοινωνίας, αλλά και από την ικανότητά τους να φτάνουν εκεί που το κράτος αδυνατεί ή χρήζει συνεργασίας[18].
__________________

[1] https://el.m.wikipedia.org

[2] Martens, K. «Mission impossible? Defining NonGovernmental Organizations», Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations Vol.13,No.3, September 2002

[3] Salamon, L.M. & Anheier, H.K. (1997). «Defining the Non- Profit Sector: A Cross-National Analysis», Manchester university Press.

[4] White,L.C.(1933).The Structure of Private International Organizations: Their Purposes, Methods, and Accomplishments, Rutgers University Press, New Brunswick, NJ.

[5] Meynaud,J.(1961).Les Groupes de Pression Internationaux, ´Etudes de Science Politique, Lausanne, Switzerland.

[6] Martens, K. «Mission impossible? Defining NonGovernmental Organizations», Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations Vol.13,No.3, September 2002

[7] Martens, K. «Mission impossible? Defining NonGovernmental Organizations», Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations Vol.13,No.3, September 2002

[8]Fozein-Kwanke, T.(1986).Les moyens de la cooperation entre O.I.G. et O.N.G. In: Bettati, M. and Dupuy, P.-M.(eds.),Les O.N.G.et le Droit International, Economia, Paris, pp.243–250.

[9] Brett, R.(1994). A new role for NGOs in the CSCE. In :Bloed, A.(ed.),The Challenges of Change: The Helsinki Summit of the CSCE and Its Aftermath, Nijhoff, Dordrecht, The Netherlands, pp.359–382.

[10] Συμβούλιο της Ευρώπης, 2003

[11] United Nation Development Programme, Human Development Report 2002 – Overview, Oxford University Press, 2002, p. 5

[12] Fierlbeck, K.,(1990). «Civil Society» στο συλλογικό S. Rai and W. Grant, Globalizing democracy: Power, Legitimacy and the Interpretation of Democratic ideas, Manchester University Press

[13] Σκλιάς, Π., Χουλιάρας Α.,(2002). «Η διπλωµατία της Κοινωνίας των Πολιτών», Εκδόσεις Παπαζήση, σελ 110-126

[14] Μαυροπούλου, Θ.(2007), «Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις και η ελληνική εξωτερική πολιτική στα Βαλκάνια», ΠΜΣ Νοτιοανατολικής Ευρώπης, Νομική Σχολή ΔΠΘ

[15] Αρβανιτόπουλος, K. «Η έννοια της Συμμετοχής στην Σύγχρονη ∆ηµοκρατία», άρθρο από το ‘’Ινστιτούτο Καραµανλής’’ την 1/6/2005 στο www.id.karamanlis.gr 

[17] Εθνικό Κέντρο Κοινωνικών Ερευνών και Ινστιτούτο Αστικής και Αγροτικής Κοινωνιολογίας Ομάδα Περιβάλλοντος: ανάλυση στατιστικών αποτελεσμάτων  έρευνας για την καταγραφή των ΜΚΟ – Π.Ο., Απρίλιος 1997

[18] Ονισένκο Κ, «Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις στη µάχη κατά του τράφικινγκ», από την εφηµερίδα Καθηµερινή στις 15/07/2007