Ο ρόλος της διαβούλευσης

της Γεωργίας Τσάκνη, Δρος Νομικής ΔΠΘ

1. Εννοιολογικό πλαίσιο

Δεν υπάρχει αμφιβολία πως η διαβούλευση αποτελεί ιδιαιτέρα σημαντική έννοια, με εφαρμογή σε πολλούς τομείς της κοινωνικής μας ζωής. Η προέλευση του όρου ανάγεται στην πολιτική επιστήμη, αλλά δεν υπάρχει κοινά αποδεκτός ορισμός. Σύμφωνα με τον επικρατέστερο ορισμό της διαβούλευσης, πρόκειται για «μία συνεχή, αμφίδρομη και διαδραστική διαδικασία, που στοχεύει στην αναζήτηση άποψης, ιδέας ή συμβουλής, με την ανταλλαγή επιχειρημάτων και τέλος συμφωνία – όχι όμως απαραιτήτως – για την ανταλλαγή ενεργειών από κοινού[1]».

Στην πλειονότητα των στελεχών του δημοσίου και ευρύτερου δημοσίου τομέα και της αυτοδιοίκησης, η διαβούλευση ορίζεται ως μια διαδικασία ανταλλαγής απόψεων μεταξύ εμπλεκομένων (δημοσίου και ιδιωτικών φορέων), με στόχο τη χάραξη πολιτικής σε συγκεκριμένους τομείς. Επιπρόσθετα, η διαβούλευση γίνεται κατανοητή ως μορφή δημοσίου διαλόγου, που στοχεύει στην καταγραφή των απόψεων και των εισηγήσεων σε θέματα κοινού ενδιαφέροντος. Στη διαδικασία λαμβάνουν μέρος κρατικές υπηρεσίες που θα ασχοληθούν με την εφαρμογή και την υλοποίηση του υπό συζήτηση θέματος και οι κοινωνικοί εταίροι που επηρεάζονται είτε άμεσα είτε έμμεσα από την εφαρμογή του[2].

2. Διαδημοτική Διαβούλευση

Σε θεσμικό επίπεδο, η δημόσια διαβούλευση αποτελεί αμφίδρομη επικοινωνία και κανονιστική διαδικασία ανάμεσα στους διαμορφωτές της πολιτικής (policy makers) και στα μέρη τα οποία αυτές οι πολιτικές αφορούν, πχ φορείς και πολίτες (stakeholders), με στόχο οι πρώτοι να εισακούσουν τις απόψεις των δεύτερων. Αν και η διαβούλευση συνδέεται πάντοτε με τον διάλογο, συχνά περιορίζεται στην αντιπαράθεση διανοητικών επιχειρημάτων ανάμεσα σε ανθρώπους με ισχύ, λόγω γνώσης ή εξουσίας, που τελικά καταλήγουν να διαπραγματευθούν κάτι το υπαρκτό, παρά να συν-δημιουργήσουν κάτι νέο[3].

Παρόλα αυτά, η αντιμετώπιση των πολύπλοκων προβλημάτων δεν είναι ζήτημα διανοητικής ικανότητας ή ιεραρχικής ισχύος. Εξαρτάται από την ικανότητα των ανθρώπων να συζητούν, να σκέπτονται και να δρουν από κοινού[4].

Η έννοια της διαβούλευσης εισήχθη στην Τοπική Αυτοδιοίκηση με το ΠΔ 185/2007, όπου εξειδικεύθηκαν τα όργανα και η διαδικασία κατάρτισης, παρακολούθησης και αξιολόγησης των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης α’ βαθμού, τα οποία είχαν εισαχθεί στους Δήμους με τα άρθρα 203-207 του Ν. 3463/2006. Σύμφωνα με το εν λόγω ΠΔ, ο στρατηγικός σχεδιασμός μετά την έγκρισή του από το Δημοτικό Συμβούλιο, τίθεται σε διαβούλευση για 15 ημέρες, μέσω της ιστοσελίδας του Δήμου, αλλά και κάθε άλλο πρόσφορο μέσο. Τα αποτελέσματα αυτής της διαδικασίας συνοψίζονται από την υπηρεσία προγραμματισμού και αξιολογούνται από την Εκτελεστική Επιτροπή, η οποία έχει την αρμοδιότητα να αναθεωρήσει το κείμενο του Στρατηγικού Σχεδιασμού, προκειμένου να ενσωματώσει παρατηρήσεις και συμπεράσματα που προέκυψαν κατά τη φάση της διαβούλευσης[5].

Η επέκταση του θεσμού της Διαβούλευσης σε πολλές αρμοδιότητες της Τοπικής Αυτοδιοίκησης έλαβε χώρα με την εφαρμογή του Ν. 3852/2010 (Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης), καθώς στα άρθρα 76 και 178 αναφέρεται η συγκρότηση Δημοτικής και Περιφερειακής επιτροπής διαβούλευσης[6].

Οι τομείς που μπορεί να εφαρμοστεί η Διαβούλευση είναι όλοι όσοι άπτονται του γενικού συμφέροντος, αφορούν την κοινωνία των πολιτών και επηρεάζουν τη δομή και τη λειτουργία της πόλης. Ενδεικτικά,  υπό αυτό το πλαίσιο, αναφέρουμε τους εξής τομείς: θέματα περιβάλλοντος, πολεοδομικές παρεμβάσεις, αισθητικές παρεμβάσεις στο δημόσιο χώρο, κυκλοφοριακές ρυθμίσεις, οικονομική διαχείριση κ.ά[7].

3. Είδη διαβούλευσης

Τα είδη διαβούλευσης, αναφορικά με τον χρόνο που αυτή ενεργοποιείται στον κύκλο ζωής μίας δημόσιας πολιτικής, διακρίνονται στα εξής[8]:

• Διαβούλευση για τον ορισμό του προβλήματος (agenda setting): Το είδος αυτό αφορά περιπτώσεις που το πολιτικό σύστημα λαμβάνει από την κοινωνία απόψεις σχετικά με τα θέματα που θα πρέπει να αποτελέσουν πεδίο δράσης του κράτους, δηλαδή άσκησης δημόσιας πολιτικής. Σε αυτό το είδος διαβούλευσης, οι πολίτες μπορούν να αξιολογούν και να ιεραρχούν τη σπουδαιότητα των θεμάτων, τα οποία θα εγγραφούν στη συνέχεια στην πολιτική ατζέντα δράσης. Η διαβούλευση επικεντρώνεται στο πεδίο του προβλήματος και οι πολίτες συνεισφέρουν στο να δομηθεί και να διατυπωθεί με σαφήνεια το πρόβλημα, το οποίο θα πρέπει να κινητοποιήσει μία δημόσια πολιτική.
• Διαβούλευση επί της λύσης του προβλήματος. Στο συγκεκριμένο είδος διαβούλευσης το πολιτικό σύστημα λαμβάνει από την κοινωνία απόψεις για το πώς θα λυθεί ένα συγκεκριμένο πρόβλημα, που είναι ήδη εγγεγραμμένο στην ατζέντα. Πρόκειται για την πλειοψηφία των διαβουλεύσεων που έλαβαν χώρα στο open.gov και αφορά την επίλυση της λύσης, όταν συζητούνται προτάσεις για τις λύσεις του προβλήματος.
• Εκτιμήσεις της κοινωνίας για το πώς οι λύσεις που έχουν υιοθετηθεί στην προηγούμενη φάση εφαρμόζονται στην πράξη. Στο εν λόγω είδος διαβούλευσης, η συνεισφορά των πολιτών στην αξιολόγηση των εκτελούμενων πολιτικών αποφάσεων είναι καθοριστικής σημασίας.

4. Οφέλη από τη Δημοτική Διαβούλευση

Τα οφέλη που μπορούν να ανακύψουν από τη διαδικασία της διαβούλευσης είναι πολλά και ποικίλα. Ο σκοπός της Δημοτικής Διαβούλευσης είναι να αλλάξει τη σχέση που παραδοσιακά υπάρχει μεταξύ Αρχών και Πολιτών. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί μέσα από ένα τρίπτυχο κατανόησης – ενημερότητας – αξιοποίησης. Υπό αυτό το πλαίσιο, προκύπτουν τα κάτωθι σημαντικά πλεονεκτήματα[9]:

• Αποτύπωση, κατανόηση και σεβασμός των διαφορετικών αντιλήψεων, οπτικών και αναγκών, που υπάρχουν σε μια κοινότητα ανθρώπων, με αποτέλεσμα να δημιουργείται αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των μερών της κοινότητας.
• Συνειδητοποίηση από πλευράς αρχών και πολιτών περί της αδυναμίας των «λύσεων», οι οποίες στηρίζονται στην επιβολή νοήματος/οράματος και υποχρεώσεων στους «άλλους», ώστε να περιοριστούν τα φαινόμενα κατάχρησης εξουσίας, αλλά και στείρας κριτικής και απάθειας.
• Αξιοποίηση της συλλογικής ευφυΐας (εμπειρίας, γνώσης και δημιουργικότητας) που υπάρχει μέσα στις τοπικές κοινωνίες για τη διευκόλυνση χάραξης ρεαλιστικότερης αναπτυξιακής στρατηγικής και εν γένει την άσκηση καλύτερης διακυβέρνησης.
• Προώθηση κάποιων πάγιων στόχων της τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως πχ των εξής:

- Εναρμόνιση των σχεδιαζόμενων δημοτικών πολιτικών με τις υπάρχουσες και αναδυόμενες ανάγκες του πληθυσμού.

- Συλλογή δεδομένων και αξιοποίηση ιδεών και προτάσεων για την σχεδίαση και εφαρμογή αποτελεσματικών σχεδίων παρεμβάσεων.

- Ανάπτυξη του επιπέδου λειτουργίας και βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης.

- Σταδιακή διαμόρφωση μιας άλλης κουλτούρας στην τοπική αυτοδιοίκηση, με χαρακτηριστικά και ποιότητες που παραμένουν ελλειμματικά (πχ λογοδοσία, συμμετοχή, συνέργεια).

- Ανάπτυξη συναντίληψης μεταξύ των τοπικών αρχών και παραγόντων και ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής.

5. Αποτίμηση και Αποτελέσματα Συμβουλευτικής στον Ευρωπαϊκό Δημόσιο Τομέα

Στο σημείο αυτό αξίζει να γίνει μία αναφορά στην πρόσληψη συμβούλων στον ευρωπαϊκό δημόσιο τομέα, οι οποίοι έχουν τον ρόλο των εξωτερικών αξιολογητών. Η εξωτερική αξιολόγηση μπορεί να είναι μία πολυδιάστατη διαδικασία[10].  Σε μια εκ των προτέρων αξιολόγηση, οι εξωτερικοί σύμβουλοι επικεντρώνουν το έργο τους στα αποτελέσματα και τις επιπτώσεις μιας μεταρρύθμισης ή παρέμβασης, προβαίνοντας στην ανάλυση διαφορετικών σεναρίων. Στη διαμορφωτική ή στην εξελικτική αξιολόγηση, ο εξωτερικός σύμβουλος ανατροφοδοτεί την πολιτική ή τον διοικητικό παράγοντα κατά την υλοποίηση μιας μεταρρύθμισης ή προγράμματος, προκειμένου να καταστούν δυνατά τα διορθωτικά μέτρα κατά τη διάρκεια μιας συνεχιζόμενης διαδικασίας. Έτσι, διενεργείται εκ των υστέρων αξιολόγηση μετά τη λήξη μιας μεταρρύθμισης ή ενός προγράμματος. Η αξιολόγηση στηρίζεται στο βαθμό εκπλήρωσης, στα αποτελέσματα ενός μέτρου, μίας μεταρρύθμισης ή ενός προγράμματος και σε πιθανούς παράγοντες επιτυχίας ή αποτυχίας τους. Οι εξωτερικοί σύμβουλοι συχνά ασχολούνται με την παροχή αποτελεσμάτων, ενώ σπάνια συμμετέχουν στην επεξεργασία και τη φάση υλοποίησης. Το εν λόγω πρότυπο συμπεριφοράς επικρίθηκε έντονα[11].

Η χρήση της αξιολόγησης έχει εξεταστεί προσεκτικά από τον Wollmann στη Γερμανία, στην Ελβετία και την Ευρωπαϊκή Ένωση. Από τα τέλη της δεκαετίας του 1960, η Γερμανία, η Μεγάλη Βρετανία και η Σουηδία ήταν οι πρωτοπόροι στην πολιτική αξιολόγηση και την έρευνα αξιολόγησης στην Ευρώπη. Η πειραματική πολιτική συχνά παρείχε το σημείο εκκίνησης. Στο πλαίσιο αυτό, χρησιμοποιήθηκε νέα νομοθεσία σε περιορισμένο χρονικό διάστημα. Ωστόσο, αυτή η προσέγγιση αγνοούσε τα διαρκή αποτελέσματα των μεταρρυθμιστικών προγραμμάτων. Παρόλο που η Ελβετία υστερούσε στην αξιολόγηση της πολιτικής μέχρι τα τέλη της δεκαετίας του 1990, σήμερα έχει αναλάβει θέση κλειδί στην αξιολόγηση της πολιτικής. Αυτό οφείλεται κυρίως στο άρθρο 170 που εισήχθη στο ομοσπονδιακό σύνταγμα το 1999, το οποίο αναφέρει ότι η Ομοσπονδιακή Συνέλευση διασφαλίζει την αξιολόγηση των ομοσπονδιακών μέτρων σε σχέση με την αποτελεσματικότητα, κάτι που οδήγησε σε έντονη αύξηση των μέτρων αξιολόγησης. Το 1995, η Ευρωπαϊκή Ένωση εισήγαγε μια σύνθετη αξιολόγηση, κατά την οποία το σύστημα βασίζεται στη δυαδικότητα. Από τη μια πλευρά, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αξιολογεί την πολιτική της και τα προγράμματα υποστήριξης, ενώ από την άλλη τα κράτη μέλη πραγματοποιούν αξιολόγηση των αντίστοιχων περιφερειακών προγραμμάτων. Το εν λόγω γεγονός οδήγησε σε εκτεταμένα εθνικά προγράμματα αξιολόγησης, με αποτέλεσμα τη μαζική αύξηση αξιολόγησης πολιτικών και προγραμμάτων[12], ιδιαίτερα σε χώρες με χαμηλό επίπεδο μέτρων αξιολόγησης, όπως η Ιταλία[13].

Στη βιβλιογραφία υπάρχουν λίγα εμπειρικά στοιχεία σχετικά με τον αντίκτυπο των συμβούλων διαχείρισης στη δημόσια διοίκηση, τη διαδικασία πολιτικής και τις δημόσιες υπηρεσίες[14]. Ωστόσο, μπορούν να διατυπωθούν υποθέσεις σχετικά με την ενδεχόμενη προσφορά των εξωτερικών συμβουλών. Ως άμεσο αποτέλεσμα, η παροχή συμβουλών μπορεί να βοηθήσει στη βελτίωση της δομής και των διαδικασιών δημόσιας οργάνωσης, γεγονός που είναι πιθανό να συμβαίνει στην περίπτωση που οι ειδικοί δύνανται να αναλύσουν διεξοδικά τις δεδομένες συνθήκες και να παρουσιάσουν τις κατάλληλες προτάσεις για βελτίωση, οι οποίες εφαρμόζονται στη συνέχεια. Η εν λόγω διαδικασία μπορεί  να οδηγήσει ακόμη και σε αλλαγή στο κόστος και την ποιότητα της παροχής υπηρεσιών. Για παράδειγμα, μια διαδικασία μπορεί να πραγματοποιηθεί πιο αποτελεσματικά, απαιτώντας λιγότερο προσωπικό και πόρους, με αποτέλεσμα την ταχύτερη παροχή υπηρεσιών στους πολίτες. Ως έμμεσο αποτέλεσμα μπορεί να αναφερθεί η αύξηση της εμπιστοσύνης της κοινωνίας στη διοίκηση μέσα από την παροχή συμβουλών, λόγω της αντικειμενικότητας των εν λόγω συμβουλών. Ωστόσο, μπορεί να συμβεί και το αντίθετο, καθώς μπορεί να αυξηθεί η γραφειοκρατία, εξαιτίας των δύσκαμπτων διαδικασιών επιλογής και προμηθειών στη δημόσια διοίκηση[15].

6.  Συμπέρασμα

Κατ’ ακολουθία των ανωτέρω, γίνεται κατανοητό πως ο ρόλος της διαβούλευσης είναι ιδιαίτερα σημαντικός, καθώς μέσω της συμβολής των πολιτών ενισχύεται η διαφάνεια και η αποτελεσματικότητα των αποφάσεων. Η διαβούλευση αποτελεί μέσο καλής νομοθέτησης (ν. 4048/2012) και σημαντική έννοια, ιδιαίτερα για τη δημόσια διοίκηση, όπως επίσης και η συμβουλευτική, καθώς πρόκειται για τακτικές που μπορούν να οδηγήσουν σε μείωση της γραφειοκρατίας και αύξηση της αποτελεσματικότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών.

Οι διαδικασίες διαβούλευσης μπορούν, επίσης, να ενισχύσουν την εθελοντική συμμόρφωση για δύο λόγους: πρώτον, επειδή οι αλλαγές ανακοινώνονται έγκαιρα και υπάρχει χρόνος προσαρμογής στις αλλαγές και δεύτερον, επειδή η αίσθηση νομιμότητας και κοινής ιδιοκτησίας που δίνεται στη διαβούλευση παρακινεί τα επηρεαζόμενα μέρη να συμμορφωθούν[16].

7. Excursus: Η διαμεσολάβηση ως η «διαβούλευση» της πολιτικής δίκης

Με αφετηρία τον αρχικό ορισμό, ότι η διαβούλευση αποτελεί «μία συνεχή, αμφίδρομη και διαδραστική διαδικασία, που στοχεύει στην αναζήτηση άποψης, ιδέας ή συμβουλής, με την ανταλλαγή επιχειρημάτων και τέλος συμφωνία – όχι όμως απαραιτήτως – για την ανταλλαγή ενεργειών από κοινού», τότε στον χώρο της πολιτικής δίκης η εισαχθείσα, με το ν. 4640/2019, στην έννομη τάξη προδικαστική διαδικασία, υπό την έννοια της υποχρεωτικής αρχικής συνεδρίας διαμεσολάβησης, προς εναρμόνιση της ελληνικής νομοθεσίας με την Οδηγία 2008/52/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 21ης Μαΐου 2008 αποτελεί, mutatis mutandis, τη διαβούλευση του ιδιωτικού δικαίου. Σε κάποιες κατηγορίες διαφορών, για το παραδεκτό της συζήτησης της αγωγής που τυχόν θα ασκηθεί, κατατίθεται μαζί με τις προτάσεις της συζήτησης της υπόθεσης πρακτικό της υποχρεωτικής αρχικής συνεδρίας, της διαδικαστικής αυτής προϋπόθεσης ερευνωμένης αυτεπαγγέλτως από το δικαστήριο[17]. Η διαμεσολάβηση αυτή συνιστά μια αμφίδρομη διαδραστική διαδικασία, που στοχεύει, μέσα από ανταλλαγή ισχυρισμών και επιχειρημάτων, στη συμφωνία των διαδίκων ως προς τη διαφορά που έχει ανακύψει μεταξύ τους. Και υπό την έννοια αυτή «συναντώνται» η διαβούλευση του δημόσιου δικαίου και η  διαμεσολάβηση του ιδιωτικού δικαίου.

 Δείτε την αρθρογραφία της Γεωργίας Τσάκνη εδώ

---

[1] Ελληνική Εταιρεία Τοπικής Ανάπτυξης και Αυτοδιοίκησης «Οδηγός Δημοτικής Διαβούλευσης», ΥΠΕΣ

[2] Ελληνική Εταιρεία Τοπικής Ανάπτυξης και Αυτοδιοίκησης, ό.π.

[3] Ελληνική Εταιρεία Τοπικής Ανάπτυξης και Αυτοδιοίκησης, ό.π.

[4] Senge, Scharmer, Jaworski & Flowers, (2004), Presence: An Exploration of Profound Change in

People, Organizations, and Society, Hardbound.

[5] ΠΔ 185/2007 – ΦΕΚ 221^Α/12-9-2007 «Όργανα και διαδικασία κατάρτισης , παρακολούθησης και αξιολόγησης των επιχειρησιακών προγραμμάτων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) α βαθμού

[6] Ν. 3852/2010 - Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης

[7]Μπουρτσουκλή, Μ. (2017) «Διαβούλευση και Επιχειρησιακός Σχεδιασμός», διπλ. εργασία, ΠΜΣ «Αυτοδιοίκηση και Ανάπτυξη»

[8] Κομσέλη, Φ. (2011) «Έκθεση Πολιτικής, Συμπεράσματα και Προτάσεις, Καινοτόμο Εργαστήρι - Καινοτομίες στη Διαβούλευση: Η συμμετοχή του πολίτη στη λήψη αποφάσεων», Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης & Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης

[9] Ελληνική Εταιρεία Τοπικής Ανάπτυξης και Αυτοδιοίκησης, ό.π.

[10] Wollmann, H. (2013). Zur (Nicht-)Verwendung von Evaluationsergebnissen in Politik und Verwaltung. Eine vernachlδssigte Fragestellung der Evaluationsforschung. In S. Kropp & S. Kuhlman (eds.), Wissen und Expertise in Politik und Verwaltung. dms—der moderne staat Sonderheft 1. Opladen (pp. 87–102). Toronto:

Verlag Barbara Budrich.

[11] Wollmann, H. (2013), σελ. 91

[12] Steiner, R., Kaiser, C., Reichmuth, L. (2018) «Consulting for the Public Sector in Europe», chapter 25, The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe, https://doi.org/10.1057/978-1-137-55269-3_25

[13] Wollmann, H. (2013), ό.π.

[14] Sturdy, A. (2011). Consultancy’s consequences? A critical assessment of management consultancy’s impact on management. British Journal of Management, 22, 517–530.

[15] Steiner, R., Kaiser, C., Reichmuth, L., ό.π.

[16] OECD Background Document on Public Consultation https://www.oecd.org/mena/governance/36785341.pdf

[17] Για τον θεσμό αυτό βλ. αντί άλλων, Π.Γιαννόπουλο, Διαμεσολάβηση και πολιτική δίκη – Συμβολή στην ερμηνεία του ν. 4640/2019, 2020. Α.Πλεύρη, Διαμεσολάβηση σε αστικές και εμπορικές υποθέσεις, 2021 και Ν.Κωνσταντινάκο, Το «νέο» δίκαιο της διαμεσολάβησης. Ο ν. 4640/2019 (άρθρ. 1-31, 33 και 34) ΕΠολΔ 2020, 484 επ.