Οι δημόσιες αρχές συνάπτουν συμβάσεις για να διασφαλίσουν την εκτέλεση έργων και την παράδοση υπηρεσιών και αγαθών. Σύμφωνα με στατιστικά στοιχεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι δημόσιες συμβάσεις αντιστοιχούν σε έναν όγκο συναλλαγών δισεκατομμυρίων ευρώ,[1] γεγονός που αποδεικνύει ότι οι ευρωπαϊκές δημόσιες συμβάσεις αποτελούν σημαντική κινητήρια δύναμη για την οικονομική ανάπτυξη, την δημιουργία θέσεων εργασίας αλλά και την καινοτομία.
Η αιτιολογική σκέψη 2 της οδηγίας 2014/24 έχει ως εξής:
«Οι δημόσιες προμήθειες διαδραματίζουν βασικό ρόλο
στη στρατηγική “Ευρώπη 2020”, που εκτίθεται στην από 3ης Μαρτίου 2010
ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο “Ευρώπη 2020 – Στρατηγική για έξυπνη,
διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη” (“Στρατηγική Ευρώπη 2020 για έξυπνη,
διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη”) ως ένα από τα αγορακεντρικά
εργαλεία που πρέπει να χρησιμοποιηθούν για την επίτευξη έξυπνης, διατηρήσιμης
και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξης, παράλληλα με τη διασφάλιση της πλέον
αποδοτικής χρήσης των δημόσιων πόρων. Για τον σκοπό αυτό, οι ισχύοντες κανόνες
σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες που εγκρίθηκαν δυνάμει της [οδηγίας
2004/17/ΕΚ (3)] και της [οδηγίας 2004/18 (4)], θα πρέπει να αναθεωρηθούν και να
εκσυγχρονιστούν, για να αυξηθεί η αποδοτικότητα των δημόσιων δαπανών, με τη
διευκόλυνση ιδίως της συμμετοχής μικρομεσαίων επιχειρήσεων (ΜΜΕ) στις δημόσιες
προμήθειες, καθώς και για να μπορέσουν οι αγοραστές να αξιοποιήσουν καλύτερα
τις δημόσιες προμήθειες για την επίτευξη κοινών κοινωνικών στόχων […]».[2]
Ξεχωριστή θέση στην κατηγορία των δημοσίων συμβάσεων
με αυξημένη εμπορική και κοινωνική προστιθέμενη αξίακατέχουν οι δημόσιες
συμβάσεις καινοτομίαςκαι οι υποκατηγορίες αυτών (Pre-commercial & Public
Procurement of Innovation, Innovative Partnership), η ρυθμιστική προσέγγιση
των οποίων εδράζεται στην εργαλειοθήκη με την ονομασία ‘European Assistance for
Innovation Procurement’(Eafip;
https://eafip.eu/toolkit/).
- “Οι δημόσιες αρχές μπορούν να συμμετάσχουν σε κοινωνικά υπεύθυνες δημόσιες συμβάσεις αγοράζοντας ηθικά προϊόντα και υπηρεσίες και χρησιμοποιώντας δημόσιους διαγωνισμούς για τη δημιουργία ευκαιριών εργασίας, αξιοπρεπούς εργασίας, κοινωνικής και επαγγελματικής ένταξης και καλύτερες συνθήκες για τα άτομα με αναπηρία και τα μειονεκτούντα άτομα. Η υπεύθυνη και ηθική αγορά μπορεί επίσης να δημιουργήσει κίνητρα για τους επιχειρηματίες να δεσμευτούν για μια πιο υπεύθυνη και βιώσιμη διαχείριση της παραγωγικής διαδικασίας και της απασχόλησης των εργαζομένων. Αυτό καθιστά τις κοινωνικά υπεύθυνες δημόσιες συμβάσεις στρατηγικό εργαλείο για την προώθηση των κοινωνικών και εργασιακών πολιτικών με αποτελεσματικό τρόπο. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σκοπεύει να διευκολύνει την υιοθέτηση κοινωνικά υπεύθυνων κριτηρίων στις δημόσιες συμβάσεις και να προωθήσει τη χρήση τους σε ολόκληρη την ΕΕ.”[3]
Η εφαρμογή των αρχών της εσωτερικής αγοράς σε αυτές τις συμβάσεις διασφαλίζει την καλύτερη κατανομή των οικονομικών πόρων αλλά και την ορθολογικότερη χρήση των δημόσιων πόρων, με τις δημόσιες αρχές να αποκτούν προϊόντα και υπηρεσίες της υψηλότερης διαθέσιμης ποιότητας στην καλύτερη τιμή ως αποτέλεσμα εντονότερου ανταγωνισμού. Η προτίμηση στις επιχειρήσεις με τις καλύτερες επιδόσεις σε ολόκληρη την ευρωπαϊκή αγορά προάγει την ανταγωνιστικότητα των ευρωπαϊκών εταιρειών και ενισχύει τον σεβασμό των αρχών της διαφάνειας, της ίσης μεταχείρισης και της αποτελεσματικότητας, μειώνοντας έτσι τον κίνδυνο απάτης και διαφθοράς.
Η αιτιολογική σκέψη 1 της οδηγίας 2014/24 έχει ως εξής:
- «Η ανάθεση δημόσιων συμβάσεων από τις αρχές
των κρατών μελών ή εκ μέρους αυτών πρέπει να είναι σύμφωνη με τις αρχές της
Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) και ιδίως με την
αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, την αρχή της ελευθερίας της
εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, καθώς και με τις αρχές που
απορρέουν από αυτές, όπως είναι η αρχή της ίσης μεταχείρισης, η αρχή της
αποφυγής διακρίσεων, η αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης, η αρχή της
αναλογικότητας και η αρχή της διαφάνειας. Εντούτοις, για δημόσιες συμβάσεις που
υπερβαίνουν ορισμένη αξία, είναι σκόπιμο να θεσπιστούν διατάξεις για τον
συντονισμό των εθνικών διαδικασιών προμήθειας, ούτως ώστε να διασφαλίζεται ότι
οι εν λόγω αρχές εφαρμόζονται στην πράξη και ότι οι δημόσιες προμήθειες είναι
ανοικτές στον ανταγωνισμό».[5]
Στο πλαίσιο αυτό των δημοσίων συμβάσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης προϋποτίθεται ότι η καινοτομία ως προώθηση αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας ενσωματώνεται στο περιεχόμενο και την δομή λειτουργίας των ίδιων των συμβάσεων. Υπό το πρίσμα αυτό, η καινοτομία δεν αρκείται στο να αποτελεί το σκοπούμενο τέλος της πολιτικής δημοσίων συμβάσεων, αλλά μετατρέπεται και η ίδια σε μέσο που μπορεί μέσα από την κατάρτιση κατάλληλων, έξυπνων και βιώσιμων συμβατικών ρητρών να επιταχύνει την καινοτομία των λύσεων που προμηθεύεται κάθε εθνική διοίκηση. Ταυτόχρονα, εξυπηρετεί και τα συμφέροντα των οικονομικών φορέωνστο μέτρο που τους εξασφαλίζει ταχύτητα, ευελιξία και κέρδος και είναι ικανή να οδηγήσει το πλαίσιο της συμβατικής δέσμευσης των μερών σε μία win-win κατάσταση.
Ειδικότερα, αναφορικά με το περιεχόμενο και την δομή λειτουργίας μίας αποτελεσματικής σύμβασης, που επιταχύνει την πρόοδο των εργασιών και μακροπρόθεσμα της οικονομίας, σημαντικό στοιχείο είναι εκείνο της ευελιξίας και της αποφυγής αδιεξόδων λόγω της συμβατικής δέσμευσης. Οπότε, αφενός είναι απαραίτητος ο αρχικός σχεδιασμός για το πώς, το πότε, το πού και το από ποιον θα υλοποιηθεί, θα παρακολουθηθεί, θα καταστεί αντικείμενο διαχείρισης και θα εκτελεστεί μια σύμβαση, ώστε να υπάρχει οπωσδήποτε με σαφήνεια για κάθε στάδιο ένα πρόσωπο αναφοράς για την αποφυγή ‘lock-in’, αλλά και ένα Σχέδιο Διαχείρισης (Contract Management Plan) που θα παρέχει μια δομημένη και συστηματική προσέγγιση για την επίλυση κάθε δυστοκίας μεν, δίχως εξαντλητική ρύθμιση δε. Επαλλήλως, εξίσου σημαντικό είναι ο προηγούμενος σχεδιασμός και ο pro-active ρόλος, να αντισταθμιστούν με ένα επίπεδο λεπτομέρειας και μήκους που θα πρέπεινα είναι ανάλογα με το εύρος, την αξία, τον κίνδυνο, την πολυπλοκότητα και την διάρκεια της σύμβασης, σε μία κατεύθυνση αποφυγής της υπερ-ρύθμισης.
Υπό το φως των νομολογιακών παραδοχών του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, μπορεί να υποστηριχθεί ότι ο σχεδιασμός των συμβάσεων και ειδικά των ρητρών αυτών αποτελεί ένα είδος παρέμβασης εκ μέρους της πολιτείας στην συμβατική ελευθερία και στην γενικότερη έκφραση αυτής που είναι η επιχειρηματική ελευθερία. Ειδικότερα:
- «Όπως προκύπτει από τη νομολογία [...], προς τούτο απαιτείται να είναι οι περιορισμοί αυτοί κατάλληλοι για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού συμφέροντος και να μην υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο (C‑201/15, σκέψη 80)».
- «Συναφώς, υπενθυμίζεται επίσης ότι, όπως έχει επανειλημμένως τονίσει το Δικαστήριο, τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως κατά την επιλογή των μέτρων που είναι πρόσφορα για την επίτευξη των σκοπών της κοινωνικής πολιτικής τους, πλην όμως το περιθώριο αυτό εκτιμήσεως δεν δικαιολογεί να θίγονται τα δικαιώματα που αντλούν οι ιδιώτες από τις σχετικές με τις θεμελιώδεις ελευθερίες τους διατάξεις των Συνθηκών (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 11ης Ιανουαρίου 2007, ITC, C‑208/05, EU:C:2007:16, σκέψεις 39 και 40, της 18ης Ιανουαρίου 2007, Confédération générale du travail κ.λπ., C‑385/05, EU:C:2007:37, σκέψεις 28 και 29, καθώς και της 13ηςΔεκεμβρίου 2012, Caves Krier Frères, C‑379/11, EU:C:2012:798, σκέψεις 51 και 52, C‑201/15, σκέψη 80)».
- «Μολονότι, [...], η θέσπιση ενός τέτοιου ρυθμιστικού πλαισίου συνιστά επέμβαση στην άσκηση της επιχειρηματικής ελευθερίας και, ειδικότερα, στη συμβατική ελευθερία την οποία διαθέτουν καταρχήν οι επιχειρήσεις, [...], εντούτοις υπενθυμίζεται συναφώς ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η επιχειρηματική ελευθερία δεν αποτελεί απόλυτο προνόμιο, αλλά πρέπει να νοείται σε σχέση με τη λειτουργία της στην κοινωνία (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, σκέψη 45 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, C‑201/15, σκέψη 85)».
- «Βάσει της νομολογίας αυτής και λαμβανομένου υπόψη του γράμματος του άρθρου 16 του Χάρτη, το οποίο διακρίνεται από τις λοιπές θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνονται στον τίτλο II του Χάρτη, ενώ προσομοιάζει με ορισμένες διατάξεις του τίτλου IV του Χάρτη αυτού, η επιχειρηματική ελευθερία μπορεί να υπόκειται σε ευρύ φάσμα επεμβάσεων της δημόσιας αρχής, δυναμένων να θέτουν, προς το γενικό συμφέρον, περιορισμούς στην άσκηση της οικονομικής δραστηριότητας (απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, σκέψη 46, C‑201/15, σκέψη 86)».
Οι επιμέρους ρήτρες μίας σύμβασης ανάγονται στο ουσιαστικό περιεχόμενο που κατέχει κάθε μία καθ’ ω τρόπω διέπει την σχέση μεταξύ των μερών και δύναται να ελεγχθούν ως προς την υπαγωγή τους ή μη στο κριτήριο της αναλογικής ρύθμισης. Τέτοιες ρήτρες αποτελούν, μεταξύ ποικίλων άλλων, οι βασικοί συμβατικοί όροι και προϋποθέσεις (minimum set of requirements), οι ρόλοι και αρμοδιότητες στο πλαίσιο των συμβάσεων, η λίστα των βασικών επαφών (π.χ. τα ονόματα και τα στοιχεία επικοινωνίας), τα βασικά ορόσημα, οι βασικοί δείκτες απόδοσης (KPIs) και περιγραφή των προτύπων ή της διαδικασίας μέτρησης, τα βασικά παραδοτέα (προσδιορίζονται και περιγράφονται σωστά και ενημερώνονται για να ληφθούν υπόψη οι αλλαγές και οι οδηγίες κατά την εκτέλεση της σύμβασης), οι διαδικασίες πληρωμής σύμφωνα με τις συμβατικές διατάξεις, οι απαιτήσεις και διαδικασίες τήρησης αρχείων, οι απαιτήσεις ελέγχου, οι διαδικασίες διαχείρισης αλλαγών ή βελτιωτικής τροποποίησης (βλ. και valueengineering), η διαχείριση και κλιμάκωση ζητημάτων, τα βασικά συμβατικά ή ένδικα μέσα επίλυσης διαφορών, το σχέδιο διαχείρισης κινδύνου (βλ. μητρώο κινδύνων, π.χ. περιβαλλοντικών, κοινωνικών, κοκ.), το σχέδιο εμπλοκής των ενδιαφερομένων,η τιμή και οι περιστάσεις προσαρμογής της τιμής, οι διαδικασίες λύσης της σύμβασης, κ.α.[6]
Η αξιολόγηση εκ μέρους του δημόσιου αγοραστή για το εύρος και το είδος των συμβατικών ρητρών που συντείνουν, ώστε η σύμβαση που θα υπογραφεί να αποτελεί μοχλό αποτελεσματικότητας και επιταχυντή της απόδοσης κάθε δημόσιας προμήθειας και υπηρεσίας προς το δημόσιο όφελος και προς το όφελος του οικονομικού φορέα αμοιβαία, διέρχεται την εξεταστική βάσανο και των ακόλουθων παραγόντων : α) ανάλυση και σωστή κατανόηση ως προς τις ανάγκες της σύμβασης ανάλογα με την φύση της, συμπεριλαμβανομένων των λειτουργικών επιδόσεων και των τεχνικών απαιτήσεων, β) καθορισμός Βασικών Δεικτών Απόδοσης (KPIs: Key Performance Indicators) με την συμβολή του αναδόχου, κατά περίπτωση.[7]
Τέλος, ο έλεγχος και η παρακολούθηση των δημοσίων συμβάσεων μπορεί να υποστηριχθεί και από συστήματα πληροφορικής σχεδιασμένα για αυτήν την λειτουργία. Σύνθετες συμβάσεις, όπως είναι οι δημόσιες συμβάσεις για μεγάλα έργα και οι συμβάσεις μελέτης, προμήθειας και εγκατάστασης, συνήθως απαιτούν την χρήση κατάλληλου λογισμικού διαχείρισης έργου. Το επιλεγμένο λογισμικό θα αναλαμβάνει την παρακολούθηση της φυσικής προόδου των Εργασιών του έργου, σύμφωνα με το προγραμματισμένο χρονοδιάγραμμα,και τις πραγματικές πληρωμές που έχουν προβλεφθεί έναντι του προϋπολογισμού. Οισυμβάσειςυποδομής παραδείγματος χάριν (βλ. FIDIC Conditions of Contractfor Construction, 2017 (Red Book))απαιτούν την προετοιμασία και την αναθεώρηση του προγράμματος εργασίας χρησιμοποιώντας το λογισμικό προγραμματισμού που αναφέρεται στις προδιαγραφές (εάν δεν αναφέρεται στις προδιαγραφές, τότε το λογισμικό προγραμματισμού που είναι αποδεκτό από τον Μηχανικό). Υπάρχουν πολλά είδηλογισμικού που βασίζονται, για παράδειγμα, στην παρακολούθηση της κρίσιμης διαδρομής (Μεθοδολογία κρίσιμης διαδρομής (CPM)).Ο δημόσιος αγοραστήςθα πρέπει να χρησιμοποιήσει το λογισμικό για να προσδιορίσει εάν η σύμβαση αρχίζει να μένει πίσω στον προγραμματισμό. Μπορεί επίσης να δώσει μια έγκαιρη προειδοποίηση ότι ο ανάδοχος αντιμετωπίζει δυσκολίες που μπορεί να οδηγήσουν σε αξίωσηκατά του Δημοσίου. Αυτό, παράλληλα θα μπορούσε νααποδειχθεί αμοιβαία ωφέλιμο, μεταξύ άλλων, βοηθώντας να εξετάσει προσεκτικά και ο ανάδοχος εάν αποκλίνει από το σχέδιό του και τους λόγους απόκλισης, να ελέγξει για ενδείξεις υποστελέχωσης ή έλλειψης προόδου σε μη κρίσιμες αλλά και βραχυπρόθεσμα κρίσιμες δραστηριότητες, να επανεξετάσει τις βραχυπρόθεσμες κρίσιμες αλλά και τις κρίσιμες διαδρομές, έτσι ώστε ο κίνδυνος να μετριάζεται έγκαιρα, καθώς και να αναθεωρεί πλήρως το πρόγραμμα εργασίας του ο ίδιος ή μετά από υπόδειξη της αναθέτουσας αρχής, μετά από τεκμηρίωση της κατάστασης της σύμβασης(όπως προσθήκη αλλαγών και απρόβλεπτων συμβάντων, αφού έχει προσδιοριστεί ο αντίκτυπός τους μέχρι την τελευταία ενημέρωση).[8]
Η βάση, η έκταση και η φύση των ζητημάτων που αφορούν την προώθηση της καινοτομίας μέσα από την ίδια την κατάρτιση και εφαρμογή των όρων της δημόσιας σύμβασης αποτελούν παράγοντες που μεγιστοποιούν το αποτέλεσμα της καινοτομίας ως σκοπού και παράγωγου προϊόντος της διαδικασίας δημόσιας προμήθειας. Αποτελεί δε η βελτιστοποίηση των συμβατικών προτύπων μεταρρυθμιστική πρόκληση για τις εθνικές αρχές και την Ε.Ε..
Το webinar που διοργανώνεται online από την εταιρεία Corvers Commercial & LegalAffairs στις 14 Σεπτεμβρίου 2023 από τις 09:30 έως τις 11:00 CET, με τίτλο «Innovation Procurement & Contracting: Κατανόηση της εξέλιξης των προτύπων συμβάσεων PCP την τελευταία δεκαετία» θα έχει αντικείμενο εξέτασης τα πρότυπα συμβατικά τεύχη των προ-εμπορικών συμβάσεων (Pre-commercial Procurement) που κατά την τελευταία δεκαετία αφορούν την προμήθεια λύσεων καινοτομίας στον δημόσιο τομέα.
Στην παρακολούθηση του webinar αλλά και την παροχή
εξειδικευμένων υπηρεσιών ενημέρωσης και επιμόρφωσης για τρέχοντα ζητήματα δημοσίων
συμβάσεων (καινοτομίας), έχουν πρόσβαση οι εγγεγραμμένοι συνδρομητές της πλατφόρμας
Procurement@Library. Μια εισαγωγική
παροχή δωρεάν συνδρομής για τους πρώτους 5 μήνες, έως την 31η Δεκεμβρίου του
2023, παρέχεται προς τους Έλληνες συνδρομητές (φυσικά αλλά και νομικά πρόσωπα)
ως ένα είδος καλωσορίσματος της εταιρείας Corvers Greece από την νέα της έδρα στην
Αθήνα.
Εάν σας ενδιαφέρει η παρακολούθηση του webinarστις 14 Σεπτεμβρίου και θέλετε να λαμβάνετε τις εξειδικευμένες υπηρεσίες Procurement@Library (https://corvers.com/procurementlibrary/) μπορείτε να εκδηλώσετε το ενδιαφέρον σας συμπληρώνοντας την φόρμα στην ιστοσελίδα της εταιρείας (www.corvers.com) ή εναλλακτικά στέλνοντας μήνυμα στην ακόλουθη ηλεκτρονική διεύθυνση:procurement.library@corvers.com.
[1]DG GROW, G - Single Market for
Public Administration G4 - Innovative and eProcurement (2019).
PublicProcurementIndicators 2017. https://ec.europa.eu/docsroom/documents/38003
[2]Οδηγία
2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου
2014 , σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες και την κατάργηση της οδηγίας
2004/18/ΕΚ Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ. http://data.europa.eu/eli/dir/2014/24/oj
[3] European Commission. Social
procurement - Updated guidance and awareness-raising to make
socially-responsible purchases
https://commission.europa.eu/funding-tenders/tools-public-buyers/social-procurement_en
[4] European Commission. Consultation
document on Guidance on Public Procurement of Innovation - Draft version to be
submitted to the targeted consultation.
https://www.bing.com/search?q=ec.europa.eu%2Fdocsroom%2Fdocuments%2F25724%2F..&form=IPRV10
[5]Οδηγία
2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου
2014 , σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ
Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ. http://data.europa.eu/eli/dir/2014/24/oj
[6] The World Bank (2018). PROCUREMENT
GUIDANCE – Contract Management Practice.
[7] The World Bank (2018). PROCUREMENT
GUIDANCE – Contract Management Practice.
[8] The World Bank (2018). PROCUREMENT
GUIDANCE – Contract Management Practice.
Σχόλια